關於對違法殯葬行為申請人民法院強制執行問題的探析

1997年頒佈實施的《殯葬管理條例》，依法規範了遺體處理和喪事活動管理，特別是對違規土葬、亂埋遺體、亂建墳墓等違法殯葬行為，經民政部門責令限期改正而拒不改正的，明確賦予了民政部門直接強制執行的許可權，發揮了法律的指引作用，也為民政部門打擊逃避火化、違規建墳行為提供了有力手段。2012年底，根據新頒佈的《行政強制法》，國務院取消了民政部門對上述違法行為直接強制執行，如違法行為人拒不改正的，民政部門需要依法申請人民法院強制執行。這一立法上的新變化，對各地殯葬管理特別是遺體火化造成了一定影響，對殯葬改革基礎相對薄弱的農村地區影響尤甚，違規土葬出現反彈，火化率有所下滑。這種情況下，如何用足現有行政手段加大對違法殯葬行為的監管力度，進而加強行政與司法資源的對接與整合，維護遺體處理和喪事活動管理的正常秩序，促進殯葬改革順利推進，已經成為殯葬管理中亟需破解的難題。

一、當前治理違法殯葬行為面臨的問題及原因分析

（一）治理違法殯葬行為缺乏剛性處罰措施。實行火葬、改革土葬作為殯葬改革的核心內容，就是通過在人口稠密、耕地較少、交通方便的地區推行遺體火化，在地廣人稀、交通不便、暫不具備火葬條件的地區實行遺體入墓集中安葬，最大限度地降低殯葬活動對耕地、木材等自然資源的消耗，促進資源節約和生態環境保護。因此，在實行火葬的地區逃避火化、違規土葬或在合法安葬設施以外亂埋遺體、亂建墳墓的行為，都與殯葬改革的基本要求相違背，是對現有殯葬管理秩序的破壞。《殯葬管理條例》第20條明確禁止上述行為，但按照2012年修改後的規定，民政部門只能責令限期改正，這樣的行政處理方式在沒有直接強制執行措施做保障的情況下，民政部門作出的具體行政行為的執行效果很難達到。

一是就處理性質而言，責令限期改正不具有較強的制裁性和懲罰性。在《殯葬管理條例》第20條中，責令限期改正只是單獨適用，既沒有作為行政處罰的前置程式或與行政處罰並行適用，也不能等同於通過對當事人科處新的義務來達到懲戒的目的的行政處罰，其目的僅在於制止和糾正違法行為，使違法行為恢復到合法狀態，是一種具有教育和救濟功能的行政行為，因此，即使違法行為人不改正也無需承擔不利的法律後果。

二是就殯葬活動的特殊性而言，違法行為人自行改正的可能性很小。糾正遺體或骨灰違規下葬行為，不只涉及拆除墓位等違章建築物那麼簡單，還會被認為有悖於“入土為安”的傳統習俗和對逝者的極端不敬，沒有直接有效的外力介入，違法行為人一般不會自行改正。殯葬管理的社會環境及法制條件並不利於民政部門對違法殯葬行為的治理，責令限期改正的法律效力在實際操作中只能是大打折扣，這樣不僅影響了民政部門的行政效率，而且使其執法權威受到損害。

（二）申請人民法院強制執行面臨諸多難題。當前，因民政部門對治理違法殯葬行為缺乏剛性處罰措施，加之沒有直接強制執行許可權，違法行為人對責令限期改正的處理決定聽之任之的情況越來越多，違規土葬、亂埋亂葬的現象在一些農村地區也隨之增加，民政部門在通過自身努力無法促使違法行為人自覺履行相關行政決定時，只有尋求司法途徑予以解決。《行政強制法》第13條第2款規定，法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。在這裡，違法行為人不履行具體行政行為的，申請人民法院強制執行是民政部門的法定職責。但申請法院強制執行並非是一條捷徑，而要面臨諸多的現實困難。

一是調查取證難。違法殯葬行為情況比較複雜，特別是遺體違規土葬隱蔽性強，取證困難。一些逝者家屬將遺體深埋後，不建造墳墓，也不留下任何標識，如果拒不配合調查，民政部門很難查出具體埋葬地點。部分違規修復的墳墓歷史久遠，難以確定具體的行政相對人。在可執行內容不確定或具體行政行為涉及的義務人不確定的情況下，也就不具備申請法院強制執行的條件。

二是申請執行週期長。根據《行政強制法》規定，民政部門申請人民法院強制執行，必須在被執行人申請行政複議或提起行政訴訟的法定期限屆滿之日起180日內提出。因此，按照法律程式申請法院處理一宗違規土葬案件，最快也要在民政部門作出責令限期改正的處理決定之日起三個月以後，如果被執行人在法定期限內提起行政複議或行政訴訟，申請強制執行的時間將更長。而違規土葬因涉及到遺體的掩埋腐爛，對執行具有較強時限性要求，數月後再予執行，遺體基本上已高度腐化，此時執行將會面臨更多的現實困難。

三是申請執行立案難。根據《最高人民法院關於執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第87條第1款規定，法律法規沒有賦予行政機關強制執行權，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當依法受理。但實踐中，法院本身就普遍存在執行案件多和執行難問題，特別是對於挖墳掘墓這類敏感特殊的“骨頭案”，更是不願介入，多數都是不受理或不立案，即使立了案也是久拖不決或一裁了事，直接讓民政部門單獨執行。執行的效果自然是不盡如人意，司法的震懾作用也被大大消弱。

二、用足行政手段治理違法殯葬行為

違規土葬、亂埋亂葬是違反殯葬管理法規的一類行為，但又具有與其他違法行為更為複雜的特殊性，一旦屍骨違規下葬成為事實，再起出遷走，會涉及傳統習俗、死亡禁忌、人倫情感等多種因素，面臨來自逝者家庭甚至家族的強大阻力及社會輿論的巨大壓力，歷來被視為殯葬管理的難點。因此，針對當前治理違法殯葬行為面臨的上述困難和問題，還應當從實際從發，本著有利於規範行政行為，實現行政目的，提高行政效率，有效維護殯葬管理秩序和保護公民合法權益的角度，將監管重心從事後補救轉移到事前防範上來，將監管手段從倚重強制執行轉移到思想教育和激勵引導上來，將監管方式從民政部門單獨執法拓展到多部門聯合執法上來，才能從根本上轉變監管無力、訴訟無門的被動局面。

（一）事前監管預防違法行為。殯葬管理的重點在農村，難點在基層，偷埋亂葬行為絕大多數發生在一些農村基層地區。目前，在鄉鎮一級多是由民政助理員身兼數職，很少有專職的殯葬管理或執法人員，根本沒有力量對殯葬活動加強事前監管。因此，要將源頭預防作為重中之重，必須要充實基層一線的殯葬管理和執法力量，將殯葬管理的觸角從縣（區）、鄉鎮（街道）延伸到村（社群），建立殯葬資訊報告制度和預警機制，完善遺體火化管理資訊反饋制度和骨灰去向跟蹤制度，暢通訊息渠道，及時掌握情況，採取必要措施，防止違法殯葬行為發生。

（二）教育引導促使自行改正。一旦發現有違規土葬、亂埋亂葬行為，首先要以政策宣傳和思想疏導為主，通過對違法行為人耐心細緻地擺實情、講道理，轉變陳舊觀念，消除僥倖心理，贏得理解支援，促使其自行改正。同時，對遺體移出火化、遷墳安葬等相關費用減免的惠民政策及公益安葬服務，當地政府要積極配套實施或提供，民政等相關部門要認真予以落實，為當事人履行相關行政決定提供必要的保障措施和條件。

（三）責令改正依法及時跟進。責令限期改正作為《殯葬管理條例》賦予民政部門的管理手段，對違法行為人具有法律的強制性和約束力。因此，在採取教育手段無法做通違法行為人思想工作的情況下，要及時依法作出責令限期改正的行政決定。為體現和維護殯葬管理者的執法權威，責令改正的法律文書不能隨意下發，更不能下發後有始無終。現行殯葬法規、規章沒有對作出責令限期改正的形式、程式、期限等問題作出規定，但從規範執法、保全證據、後續法律救濟的角度，都應當對責令限期改正的相關問題予以明確。一是責令改正的期限，責令改正一般不宜要求違法行為人當場改正，除非是違規下葬正在進行中。實際操作中可根據違法殯葬行為的性質、違規下葬時間、喪屬距離下葬地遠近等情況，確定改正期限，各地執行標準一般在7至20天之間。二是作出責令改正的形式，責令改正應當以書面形式作出，避免申請強制執行時因沒有法律規定的行政決定書等書面證據而不被法院受理。三是作出責令改正的程式，責令改正雖然不需要按照《行政處罰法》關於實施行政處罰的程式，但也應當遵循一般的行政監督管理程式，即表明身份、進行檢查、收集證據、指出問題、聽取當事人陳述、申辯、下達通知書、簽字確認等。四是法律文書的表述，責令限期改正通知書中表述的內容應是責令當事人糾正違法行為，及未在限定期限內改正可能引起的法律後果，如可申請法院強制執行等內容，以增強通知書的法律效力和執行力（法律效力只存在有無問題）。民政部門下達責令限期改正通知書後，還要進行後續的監管和跟進，對拒不改正或整改不到位的，要在案卷材料中體現對整改情況的複查等內容。

（四）整合資源形成監管合力。違規土葬、亂埋亂葬本質上屬於非法佔用國家土地或林地資源的行為，《土地管理法》、《森林法》等法律對此類行為也有相應規定，並賦予了國土、林業部門對違規建墳，破壞種植條件或致使森林、林木受毀的行為責令改正和罰款並行適用的許可權。因此，對涉及佔用耕地、毀壞林木的違法殯葬行為，要儘快走出民政部門一家唱“獨角戲”的認識誤區，積極整合現有分散的制度和行政資源，在政府統一組織協調下，加強部門協作，實行聯合執法，形成合力監管的長效機制，

三、積極通過司法途徑解決違法殯葬行為執行難問題

民政部門對違法行為人拒不改正違法殯葬行為，申請人民法院強制執行，既是法律賦予民政部門的權利，也是民政部門依法管理殯葬事務應盡的職責。因為法律提供了民政部門作為的可能性，而民政部門在作出的行政決定未被履行的情況下，有義務在法定期限內按照法律的規定積極作為，否則即屬於行政不作為。正如上分析，申請法院強制執行並非是“藥到病除”，其前提是民政部門要用足、用盡包括行政、經濟、教育等多種手段仍無法促使違法行為人改正違法殯葬行為，在這種情況下，申請法院強制執行便成為確保具體行政行為得到履行的最後手段。申請強制執行有明確程式要求，需要嚴格依法進行。

首先，需要履行催告程式。為最大限度地減少執行過程中的矛盾衝突，體現文明執法、人性執法的理念，《行政強制法》規定了行政機關申請法院強制執行前應催告當事人履行義務。民政部門可以制發催告書，催促當事人在收到催告書一定期限內（《行政強制法》規定為催告書送達十日內）儘快改正違法行為，逾期不改正的，民政部門應當申請法院強制執行。值得注意的是，該催告可以在當事人申請行政複議或提起行政訴訟的法定期限屆滿之前實施，但筆者認為，也不宜過於提前，可將催告履行義務的時間起點設定在法定起訴期限屆滿之日。

其次，在法定期限內提出申請。根據《行政強制法》第53條、55條以及《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第89條規定，民政部門向法院申請強制執行，必須在當事人申請行政複議或提起行政訴訟的法定期限屆滿之日起180日內提出，申請時應提供強制執行申請書，並按要求準備相關材料，具體包括據以執行的責令限期改正決定書、當事人意見及民政部門催告情況、申請強制執行標的物的情況、證明作出責令限期改正決定合法的材料等。此類案件管轄地是申請人所在地的基層法院，基層法院認為執行確有困難的，可以報請上級法院執行；
上級法院可以決定由其執行，也可以決定由下級法院執行。

第三，法院應依法受理。根據《行政強制法》第56條規定，法院接到民政部門強制執行的申請，應當在五日內受理。針對實踐中基層法院對此類案件受理條件不明確、司法審查標準不統一，致使民政部門能否申請和實現強制執行具有不確定性的問題，《行政強制法》第57條、58條明確規定，法院對行政機關強制執行的申請進行書面審查，只要符合第55條規定提供了相應材料，且行政決定具備法定執行效力，沒有明顯缺乏事實根據、缺乏法律法規依據以及其他明顯違法並損害被執行人合法權益的，法院就應當自受理之日起七日內作出執行裁定。上述規定表明，法院對申請強制執行案件應當進行“適當性審查”而非“嚴格性審查”，也就是說以書面審查為主，在必要情況下就相關情況聽取被執行人和民政部門的意見，這就避免了法院以過嚴過細標準進行審查並據此拒受此類案件的情況。

第四，執行模式應以法院執行為主，民政部門積極予以協助。根據《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規定，法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件，應由行政審判庭組成合議庭進行審查和作出裁定，需要採取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。因此，在實踐中，像罰款、有關收費類的不需要採取強制措施或強制執行的非訴行政執行案件，行政機關可以在法院指導下負責實施執行；
而像本文討論的對違法殯葬行為的強制執行，需要專門的執法力量和相關技術裝置支援，應當由法院負責強制執行非訴行政行為的機構直接執行。但因民政部門作為職能部門前期對相關情況比較瞭解，可以在法院組織下積極協助執行，如開展調查、做被執行人工作、協調案件解決、提出執行的相關建議等，在必要情況下，民政部門也可協助制定執行預案、牽頭成立由有關部門組成的執行領導小組、召開預備會議討論執行預案，確定執行方案，積極配合法院完成執行工作，但不能代替法院強制執行。

第五，法院不予受理或裁定不予執行的救濟方式。按照《行政強制法》第56條、58條規定，民政部門對法院不予受理強制執行案件的裁定有異議的，可以在法院作出不予受理裁定之日起15日內向上一級法院申請複議；
對法院不予執行的裁定有異議的，可自收到裁定之日起15日內向上一級法院申請複議。

總之，民政部門對治理違規土葬、亂埋亂葬這一類違法殯葬行為，應積極從源頭上加強對群眾喪事活動的監管和規範，充分做好行政相對人思想工作，依法採取責令限期改正等行政處理措施，敦促行政相對人自覺改正，儘可能地減少強制執行案件的申請量，一旦申請法院執行，要積極予以配合，提高此類案件執結率，避免生效的行政決定無法得到執行的尷尬，有效維護行政機關的執法權威和行政行為的法律效力。