關於行政效能監察基本理論問題的思考

行政效能監察是行政監察機關的一項職能，這是毋庸置疑的。但是，對行政效能監察是否是與廉政監察並駕齊驅的重要，執法監察與兩者之間到底是什麼關係，一直存在著爭議。相當長時期內，我國行政監察理論與實踐的重心一直圍繞著廉政監察而展開，忽視行政效能監察，行政效能監察的定位問題始終未能真正解決。其結果使我們不得不面對這樣一個現實：行政監察工作的發展空間受到極大束縛，行政監察職能難以得到充分發揮，標本兼治的監察模式不能落到實處，腐敗行為並未得到有效遏制，行政機關效能低下，政府形象經受著嚴重的考驗。
　　行政監察的發展歷程與嚴峻現實均向我們提出這樣問題：行政監察工作的改革不能僅僅停留在監察手段、監察方法等改良措施上，也不應苦於監察體制問題得不到根本解決而怨天尤人。而應從更為廣闊的視角審視行政監察在政府管理中的位置，理性思考行政監察的本質特徵和職能內涵，立足現實探索市場經濟條件下行政監察工作總體戰略思路。
　　一、行政效能監察的客觀依據
　　以行政效能監察為重心開展行政監察工作，是行政監察工作的內在規律和市場經濟的外在環境的雙重要求。
　　（一）開展行政效能監察是行政監察本質特徵所決定的
　　行政監察工作發展到今天，取得了很大的成績，但是也遇到了很多的困難和問題，從一定意義上說，行政監察工作呈現一種高位低谷的狀態，造成這一狀態的原因固然很多，其重要原因之一就是行政監察機關沒有真正抓住改善行政管理，提高行政效能這一根本宗旨來開展監察工作，沒有充分應用《行政監察法》所明確賦予的行政效能監察的職權和手段。其結果是沒有真正發揮和體現自己的優勢和特點。
　　行政監察的本質屬性究竟是什麼？過去我們一直認為：國家意志性、糾編性和懲戒性是行政監察的本質屬性。如果涉及到行政監察機關的行政性，也僅僅從行政監察機關不能享有司法手段的角度去理解和把握。而卻嚴重忽略了行政監察機關作為政府職掌監督的管理機關所具有的管理監督性的本質特徵。管理與監督是行政監察本質屬性不可分割的兩個方面。行政監察的本質屬性既不是單純是監督性，也不是單純是管理性。而是管理與監督的有機結合。單純講管理，行政監察也就缺乏其特色；
專門講監督，行政監察也就被侷限了發展的空間。管理監督性體現為：行政監察以過程管理與過程監督為手段，以行政組織的科學化、行政行為的合法合理和公共產品的效益最優化為目的，以對違法違紀行為的懲戒和公民合法權益的保護為補救的本質屬性。表現為：第一，行政監察作為政府執行機制中的監督要素，通過監察權制約行政權，防止行政機關管理社會事務中權力的濫用和越權，即側重於監督性；
第二，通過建立和督導建立保障政府行為勤政高效的制度體系，並監督這一體系實現來實施對政府行為的控制所體現的控制職能；
第三，行政監察機關以其自身所具有的優勢，通過協調政府各職能部門的相互關係而體現出越來越強的綜合協調的力，以實現行政管理機制的運轉協調。
　　可見，行政監察的管理監督的本質屬性決定了行政監察不單純是政府管理體系中的監督要素，行政監察職能還滲透到政府管理體系的控制與協調活動之中。政府能夠有效地實現其行政目標的基礎是勤政高效。那麼，行政監察的管理、協調和控制所承載的客體只能是行政效能，可以說，從發揮行政監察的管理監督屬性的角度而言，實施對行政效能的監察必然是行政監察機關的出發點和落腳點。
　　（二）行政效能監察是實現政府管理功能創新的有效機制
　　當前，政府主導型充分競爭的市場經濟模式客觀要求政府管理功能實現創新。而行政效能監察工作的深化是推動政府管理功能創新的有效機制
　　．由於國有資產管理體制的根本性變革，對國有資產實現最終所有權和法人財產權分離；
政府通過巨集觀調控實現國有資產的流向、保值和增值。因此，政府在維持巨集觀經濟持久穩定的同時，更為注重國有資產運營的盈利性，而盈利性目標的實現，是通過微觀經濟領域中企業法人的經營。故此，政府行為的價值取向和企業法人的價值取向逐步趨同，政府在利益驅動下，必須改變其低效和僵化的管理機制，提高其行政效能，儘快適應市場經濟的客觀要求。行政監察機關通過開展行政效能監察，為政府提高行政效能提供了內在動力和外在保障。
　　．市場經濟既是法治經濟，也是權利經濟。在市場經濟的大舞臺上，市場主體都應遵循公正與效率的市場規則，行政主體也不應例外。市場經濟本能地排斥行政權力不受限制的過度膨脹，反對行政權力至上，市場主體從義務本位轉變到權利本位。政府已不是消極的守夜人和掌舵人，而應是促進市場體系孕育和服務於市場的划槳人，為了適應市場經濟中生產、交易、分配的公正性和效率性的內在要求，這就迫切要求政府更多地以平等主體的身份參與到市場經濟的執行機制中，而平等主體的確立，不是構建在權力之上，而是架構在效能之上。
　　⒊行政效能監察是政府企業化的重要組成。政府行政的企業化是當代政府管理的發展趨勢。政府在行政調節中要耗費一定的資源，政府如何以較小的資源耗費達到最優化的行政目的，是現代行政管理的重要問題。政府行政企業化的主要內容是以效益為標準，通過挖掘政府自身的管理潛力來提高行政效能。政府行政企業化需要建立一套完整的政府運作系統和運作規則，政府運作系統以行政，組織資源為基礎，在一定的行政組織基礎上對行政物質和行政資金按企業化的方式進行配置，最終達到用最小的行政資源投入取得儘可能大的行政效率的目標。
　　政府企業化的實現客觀要求建立一個監督體系與之相配套。行政責任體系建立的前提是行政職責劃分科學合理，行政許可權明確具體，履行職責程式具有操作性。而作為行政效能監察基礎性工作的行政效能保障體系（另文論述），同時也是政府企業化的基礎性工作；
隨著以行政效能保障體系為主要依據性標準的行政效能監察工作推行和深化，致使在實現行政效能監察目標的同時，實現政府的企業化。
　　二、行政效能監察的法律依據
　　行政效能監察的法律依據淵源於三方面：
　　法律依據是《中華人民共和國憲法》第一章總綱第二十七條規定：一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。
　　《中華人民共和國行政監察法》第一章總則第一條規定：為了加強監察工作，保證政令暢通，，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，根據憲法，制定本法。
　　《國家公務員暫行條例》，第一章總則第一條規定：為了實現對國家公務員的科學管理，保障國家公務員的優化、廉潔，提高行政效能，根據憲法，制定本條例。
　　《中華人民共和國憲法》）是國家的根本法，具有最高的法律效力，是一切立法的基礎和依據，同時也是各級政府履行各項行政職能的依據所在。憲法規定的國家機關應不斷提高工作質量工作，工作效率，其實質涵義就是提高效能。《中華人民共和國行政監察法》是我國行政監察工作的第一部基本法律，是行政監察機關行使職權，履行職責的重要法律依據。《國家公務員暫行條例》是對公務員進行科學管理的行政法規，它是國家行政機關及其國家公務員行政行為的基本依據。《中華人民共和國行政監察法》、《國家公務員暫行條例》，均在總則中明確，提出了提高行政效能。可見提高行政效能是兩法的立法指導思想。曾有人認為立法指導思想不能稱為行政效能監察的法律依據，這實質是形而上學的立法觀，是對法的精神的曲解。既然立法的目的是為了提高行政效能，那麼，實質上隱含了為提高行政效能而開展的行政效能監察是遵循法的內在精神的。
　　尤其是，《中華人民共和國行政監察法》第十八條，第－款規定：行政監察機關有權檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題。該款實質是行政監察機關開展行政效能監察工作的具體法律依據。進一步而言，該款與《行政監察法》第一條保證政令暢通，……改善行政管理，提高行政效能相聯絡，我們可以清楚地得出結論：行政監察機關檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題既包括廉政問題，同時也包括效能問題。如果我們忽視了效能監察，嚴格他說是違背了職權法定原則的充分履行職責的基本內涵。
　　所以說，任何指責行政效能監察沒有法律依據的說法都是荒謬的。
　　三、行政效能監察的涵義
　　（一）行政效能的含義
　　要理解行政效能，首先應瞭解什麼是行政效率。行政效率是指行政管理活動中投入的工作量和工作成果之間的比率。行政效率是一個相對的、量的概念，它只能反映行政行為完成的快慢，而不能反映行政行為完成的質量。它僅僅是是行政效能的一種體現形式。效能是指事物所蘊藏的有利的作用。行政效能含義所指的事物是指行政組織結構、行政行為和相關制度供給的集合。蘊藏的含義是指蓄積或潛在的由於多種主客觀因素的制約而並未顯現的意思；
有利的作用是指應達到的理想狀態，在這種秩序狀態下，能以較小的行政資源的投入實現最佳的政府工作目標。可見，常態情況下，行政效率高，行政效能就高；
但是在有些情況下，效率高，但反映出來的總體行政效能並非是高的，行政效率反映的是一種區域性狀態，而行政效能反映的是一種總體狀態，行政效能不等於行政效率。行政效能統帥、制約行政效率，而行政效率服從、服務於行政效能。
　　（二）行政效能監察的涵義
　　關於行政效能監察的基本涵義有多種表述，行政效能監察的涵義包含以下四方面內容：
　　⒈從事物屬性方面。行政效能監察是一種行政監察活動。以區別行政效能監察與其他監督活動的差異。然而，行政效能監察主體和行政效能監察工作的承擔者是兩個不同的概念，行政效能監察主體，是指享有行政效能監察職權，能以自己的名義從事行政效能監察活動，並能獨立地承擔由此產生的法律責任的組織。行政效能監察主體除人民政府行政監察機關，法律法規明確授權的派出監察機關和派出監察人員；
行政效能監察工作的承擔者，是指受人民政府監察機關委託的行政機關各部門的內設機構（非監察部門）。即由於行政監察機關的書面委託，行政機關各部門的內設機構可以在監察機關委託的範圍內，履行行政效能監察方面的具體行政行為。行政監察主體和受行政監察機關委託的其他組織共同協作，開展行政效能監察工作。而廉政監察的主體只能是行政監察機關和法律法規明確授權的派出監察機關和派出監察人員，廉政監察主體差異所在。
　　⒉從內容特徵方面。行政效能監察的物件是國家行政機關。（與《中華人民共和國行政監察法》第十八條第－款規定：行政監察機關有權檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題。相一致）。具體而言，是指行政機關的組織、職責、程式、措施與資源和監察物件的行政行為。以區別行政效能監察與專項執法監察、廉政監察在內容上差異。行政效能監察的內容包括兩個方面：一是硬體。即組織、職責、程式、措，施與資源；
二是軟體即行政行為：可見，行政效能監察是依據法律、法規、行政規章和具有一定約束力的規範性檔案，針對監察物件的硬體和軟體所實施的監察。由於行政主體的多樣性和行政行為的複雜性，單純用法律法規來規範行政機關的組織、職責、程式、措施與資源，監察物件的行政行為，是遠遠不夠的，必須通過部門性規範的設定和監督這類規範的實現，才能真正實現在行政活動中以效率和質量為價值選擇的首位來配置和使用資源：而專項執法監察是依據特定的法律、法規、行政規章（不包括其他的規範性檔案），針對特定的事項所實施的特定監察；
廉政監察則是追究行政監察物件違紀行為的法律後果為內容的監察活動，它所依據的往往是否定式的法律規範。
　　⒊從形式特徵方面。行政效能監察是一種整體性的監察活動。以區別行政效能監察同單純的案件和檢查的差異。所謂整體性，包含三方面：
　　一是行政效能監察方法和技術的多樣化。即採取定性與定量相結合的效能評價標準和可操作性較強的監察方法和技術；

　　二是效能監察物件的雙重性。即行政機關的組織、職責、程式、措施、資源及和監察物件的行政行為；

　　三是效能監察結果的綜合性：既督導行政機關對其組織、職責、程式、措施與資源作出相應的改進，又對造成效能低下，違反政紀的責任人給予相應的行政處分。
　　．從價值特徵方面。揭示行政效能監察是一種整體配置效益和效率與質量均衡性的監察。整體配置效益是針對組織結構、職責、程式、措施、資源及與之相配套的規範性檔案而言。行政機關硬體的整體效益取決於組織結構、職責、程式、措施、資源及與之相配套的規範性檔案的有效配置。也就是說，在行政成本不變和遵循法律規範的條件下，通過對組織結構、職責、程式、措施、資源等要素的合理性與各要素之間關聯性的調控，使硬體的整體效益達到最優化；
效率與質量是針對監察物件的行政行為而言。有最優化的硬體，並不意味著行政效能是最優化的。監察物件能否遵循硬體，履行行政行為是行政效能高低的另一決定因素。更何況硬體和軟體之間存在著內在的互動關係。質量和效率是行政過程中行政效能提高不可缺少的兩個方面，任何一方面的偏廢都將影響效能。如果一味強調質量而忽視效率，將使行政過程緩慢。反之，強調效率不講質量，使得行政過程快而粗糙，結果只是一種效能形式而無效能實質。質量與效率的完美結合所產生的均衡狀態，是行政效能監察所要實現的根本目的。
　　綜上所述，行政效能監察是指：行政監察機關及其受行政監察機關委託的組織依法對國家行政機關的整體配置效益及其行政行為的效率與質量所進行的整體性監察。
　　四、行政效能監察與執法監察和廉政監察的相互關係
　　正確認識和處理行政效能監察與執法監察和廉政監察的三者的關係，既是行政效能監察的理論問題，同時也是行政監察工作的形成合力前提條件。筆者認為：要解決行政效能監察、執法監察和廉政監察三者的關係，首先要從理論上界定執法監察的概念。
　　為什麼要對執法監察的基本涵義要作出界定？這是因為當前對執法監察涵義的把握，存在著模糊化和兩極化的傾向，而這種傾向直接影響行政監察職能的定位和行政效能監察工作的開展。
　　一方面將執法監察作為一個筐，泛化執法的涵義，致使行政監察機關承擔了許多本不應該由它承擔的工作，疲於奔命，找不準自己的位置，而導致荒廢了自己的地；
另一方面，用雙重標準來界定執法監察。一是將執法監察概念最大化，廉政監察和效能監察均包含在執法監察這一大概念之內。即執法監察包括廉政監察和效能監察，以執法監察代替廉政監察和效能監察，抹煞了廉政監察和效能監察的本質特徵，用執法監察的方法手段來實施廉政監察和效能監察；
二是將執法監察概念最小化，即指專項執法監察。即依據某一個具體的法律、法規或政策，通過執法監察，查處違紀行為，其結果越俎代庖，超越職責範圍，管了一些本應由行政機關其他職能部門應該管理的事。筆者認為，執法監察的概念應包含以下幾方面涵義：
　　第一、執法監察，其實質是行政監察的一種工作方式，而不是與廉政監察和效能監察並列的一項監察內容或監察任務。也就是說，對行政監察物件的廉政狀況與效能狀況的監察，可以通過執法監察的方式來實現的。認為執法監察是監察方式與監察目的統一，在邏輯上是錯誤的。
　　第二、執法監察所稱的法是廣義概念上的法，既包括國家的法律、行政法規、地方法規、行政規章和地方性規章，也包括各級人民行政機關制定的具有普遍約束力的規範性檔案。但是，前提是該法不能與效力等級比其高法相牴觸或超越法定授權範圍。
　　第三、執法監察是開展廉政監察和效能監察的基本方式，但不是唯一方式，它不能涵蓋廉政監察和效能監察的其他監察方式。如廉政監察中的案件查辦，效能監察中對行政機關內部管理行為的規範等。
　　歸納而論：行政監察由兩部分工作內容構成，即廉政監察和效能監察。而執法監察是行政監察的工作方式和實現廉政監察和效能監察兩者目的的工作手段。它們之間既不是包容關係，也不是並列關係。基於上述原則，在行政效能監察工作中應注意以下問題：
　　首先、行政效能監察的主體並不等同於執法監察的主體。執法監察的主體只能是行政監察機關。而行政效能監察的主體要廣泛的多，既包括人民行政機關監察機關，派出監察機構、派出監察人員，同時，受人民行政機關監察機關委託的人民行政機關各部門的內設機構由於行政監察機關的委託，可以在監察機關委託的範圍內，履行行政效能監察方面的具體行政行為。
　　其次、行政效能監察工作的依據標準不僅包括法律、行政法規、地方性法規、行政規章；
還包括人民行政機關制定的具有普遍約束力的規範性檔案和行政機關各職能部門制定的規章制度。在行政效能監察的實踐中，往往更多的是依據後者為標準實施行政效能監察。可見，行政效能監察的依據具有多樣性特徵。這就要求行政監察機關在制定效能監察標準的同時，應注重對行政機關各部門制度建設工作的指導，儘可能地使行政監察機關的效能監察標準與各部門的制度要求具有一致性。
　　第三、既然執法監察是行政效能監察工作的一種工作方式，這就要求我們在效能監察工作中，用好用活執法監察的各種方式方法。如開展針對效能問題的執法檢查；
以監察決定書和監察建議書的方式強化行政效能監察的強制力等。
　　五、行政效能監察的基本原則
　　基本原則的核心涵義即為根本規則，行政效能監察的基本原則的效力貫穿行政效能監察的始終，是行政效能監第工作者在行政效能監察活動中所奉行的政策選擇。它既是行政效能監察工作特徵的體現，同時也是行政效能監察調整物件的本質特徵的集中反映，
　　（一）過程控制原則
　　行政效能監察工作有其自身的規律和特徵，隨著行政效能監察工作的推進，我們對行政效能監察本質特徵的把握也就越來越清晰。然而，事物的本質特徵往往有時呈現顯性，有時卻呈隱性。行政效能監察具有行政監察所具有的基本特徵之外，在諸多方面與廉政監察和執法監察有較大差異。由於長期以來行政監察機關一直以廉政監察和執法監察為工作重心，故此，在行政效能監察工作中往往容易形成某些固有的思維模式和行為模式，因此探尋和把握行政效能監察本質特徵是非常必要的。
　　過程控制是行政效能監察方法論的基礎，它貫穿於行政效能監察工作始終。過程控制是指通過實施行政效能監察，確保行政監察物件的行政行為全過程處於受控狀態，符合以效能提高為出發點的制度安排，糾正和消除影響行政效能的各種因素，使行政目的遵循效率和質量的雙重標準。過程控制的基本內涵包括：
　　⒈過程控制的首要條件是建立和完善制度體系。制度體系的設計和建立必須是以效能提高為出發點；
制度必須是體系化的，是由若干個相互關聯的制度所構成的，而不是孤立的某一方面制度；
制度體系與行政機關的實際執行狀況必須是一致的。
　　⒉設立關鍵的控制點。制度體系是對整個行政管理活動的包容，而控制點是指衡量行政效能時有關鍵意義的因素，它們可能是行政管理活動中的一些限定因素，也可能是使行政監察物件更好地發揮行政效能的一些因素。通過對這些因素的控制，行政監察主體就能夠管理較多的行政監察物件和增加監察的幅度，更有效地發現造成行政機關效能低下的關鍵因素，及時予以糾正。控制點的設定，既是行政效能監察工作的難點，也是行政效能監察工作的重點。當前，很多行政監察機關制定的考核辦法中的考核指標實質就是控制點。
　　⒊控制必須具有前饋性。有效的控制必須是具有前饋性的，即它會告知行政監察主體及時採取糾正措施，而且告知他們現在不採取措施就將會出現的效能問題。行政效能的前饋監察系統是指行政效能監察主體對行政目的的設定和實施行政目的的全過程進行監控，以查明行政目的本身是否正確和實現行政目的過程中對行政效能的影響，及時調整行政目的和影響行政目的實現的效能因素，以保證行政管理活動的高效。
　　（二）監督指導與制度供給行為相結合原則
　　行政效能監察的方法論的一個重要方面是解決行政管理中效能低下的實際問題，其演繹歸納的原理與方法指向實用。行政效能監察在公正和效率之間尋求平衡的結果，也只是在整體上確定了其目標模式的選擇，而通過具體的方法指導和制度供給，來解決行政效能低下是行政效能監察所不可迴避的。這是因為，一方面，行政效能監察是對行政行為全過程和全方位的監督，然而由於行政行為是複雜多變的，而行政主體有享有一定自由裁量權等因素客觀要求，行政效能監察只有提供方法指導和制度供給，才能解決行政行為執行過程中隨時出現的問題，一定意義上說，它是以效能為標準的管理的再管理；
另一方面，行政效能的不可定量性決定了行政效能監察的特徵之一就是對行政過程的監督來保證行政結果的正確性、有效性和合法性，而不同行政主體的行政過程千差萬別，行政效能過程中只有隨時隨地地提供方法指導和建立相應的制度，才能確保行政效能監察的有效。可見，行政效能監察必須是制度化的可操作體系，即公正和效率有賴於一系列方法和制度的設定實現價值的平衡；
因此，行政效能監察工作在依據法律規範對現行的行政管理活動行使監督權的同時，通過方法指導和制度供給使行政主體自覺的（誘導式）或被迫的，（強制式）進行行為規範和制度創新，使行政資源得到更有效、更合理的配置，建立有利於行政效能提高的新的行政法律關係，變更的原有行政行為，消滅阻礙行政效能提高的行政行為。從這種意義上說，行政效能監察工作者不僅是代表國家行使監督權的執法者，而且應是提高行政效能的管理者。
　　以上僅對行政效能監察的一些理論問題作了初步的探索。由於行政效能監察工作實踐性很強，加強行政效能監察應用性研究，如構建《行政效能保障體系》，建立科學的行政效能監察程式、系統應用適合行政效能監察開展的措施等，都是非常有價值的。