地方人大監督中存在的問題及對策

監督權是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權,是加強對“一府兩院”監督，促進依法行政、公正司法的重要保障。應當肯定，近年來，隨著民主法制建設的不斷推進和監督法的有效實施，地方各級人大監督工作逐步加強，監督實效不斷提高。但同時應當承認，受體制機制和思想認識、工作方式等多種因素的影響，還不同程度地存在“不便監督、不好監督、不敢監督、不善監督、不願監督”的問題，在很大程度上制約了地方人大常委會監督工作的有效開展。

一是體制不順，不便監督。目前，地市以上人大常委會主任多由同級黨委書記兼任，從表向上看是加強了黨對人大工作的領導，但實際上大多是“只掛帥不出徵”，反而削弱了人大工作；
現縣區一級人大常委會主任多實行單設，專人專職，雖然可以集中時間和精力抓好人大工作，但由於人大常委會主任不是同級黨委常委，而政府行政長官不僅是同級黨委常委、而且主要負責人一般都擔任同級黨委副書記，無疑形成了人大常委會與政府實際排位的倒掛和監督與被監督關係的錯位，不便監督、也無法監督。現實工作中，人大及其常委會要監督“一府兩院”工作和行政副職問題不大，但要監督擔任同級黨委副書記和同級黨委常委的“一府兩院”特別是政府主要負責人難度較大；
加之日常工作中黨政職能難以明確分開，一些地方黨委領導習慣於包攬具體事務的管理，動輒以黨委常委會議事決策，作出決議、決定，代行地方國家權力機關職權，涉及本區域經濟和社會發展重大事項，多以黨委、政府聯席會議審議決策或聯合發文決定；
作為地方國家權力機關的審議決定權無形被替代，依法監督也會陷入“兩難”境地，如果對這些方面的工作或問題進行監督馬上就會觸及到是否堅持黨的領導這一敏感話題，弄不好再背個和地方黨委“唱對臺戲”、和“政府過不去”的罪名實在不划算；
正因為歷史和社會原因以及受現行體制制約，致使一些地方人大工作常常處於被動局面，底氣不足，難有作為。

二是機制不全，不好監督。時下在一些地方，由於人大工作機構設定不全，制度不完善，從議題選擇、組織視察，到會議審議、民主決策，再到審議意見轉辦督辦、結果公開的全過程監督，普遍缺乏一個科學合理的績效考核評價機制，衡量工作監督效果如何沒有一個好的標準；
加之會前視察、會中審議、會後督辦機制不完備，保障機制不健全，組織開展幹部述職、個案監督、民主評議、票決測評、追蹤督辦、二次審議等相關制度不完善，法律依據不充分。面對龐大的政府各部門、法院和檢察院等監督物件，顯得機構不夠，人員缺乏，機制不活，辦法不多，力不從心；
特別是對人大決議、決定和審議意見的跟蹤監督缺少手段，“議而不決、決而不行、行而無果”的現象屢見不鮮。法律規定的質詢詢問、特定問題調查、罷免和撤職等剛性、強制性、制約性監督手段在一些地方長期擱置不用，成了“聾子的耳朵樣子貨”。這樣的監督太“虛”，沒有威懾力，效果不理想，影響了人大作用的發揮。

三是保障不力，不敢監督。按理說，地方人大擁有財政預算審批權和國有資產監督以及幹部任免權，涉及人、財、物的問題解決起來相對比較容易，人員、車輛、經費、辦公設施等後勤保障應該到位。而實際上時下地方各級黨政一把手分別掌握著人事權和財政權，處於絕對的主導和支配地位；
人大機關的人員調配、幹部任用、經費保障仍然受制於黨委、政府的掌控之中，如人員編制、經費開支、辦公用房、車輛配備、設施改善等都有賴於政府給予保障，就連補選代表、日常辦公和召開人代會、代表活動經費等開支的增加都要向政府“打報告”申請，不然的話人大正常工作就難以開展。這些相互制約因素的存在，客觀上造成了地方人大在監督工作中不敢動真碰硬，怕得罪“一府兩院”以後難辦事，更怕分寸把握不好讓對方難堪，自己最後也下不了臺。所以平常不管是工作監督、還是法律監督，一般只是“點到為止”，不願觸及深處，更不敢動用強制措施查處問題，亮劍監督；
對黨委部門和上下級“雙管垂直部門”更是忌諱莫深，不敢“越雷池一步”，無形使人大監督出現盲區和“真空地帶”；
執法檢查、信訪接案、審議監督過程中既便發現和暴露出涉及到具體的人與事也是避重就輕，大事化小、小事化了；
對自己任命的不勝任崗位工作、甚至違法亂紀的幹部和國家機關領導人員，如果沒有黨委紀檢部門的處理決定，很難依法獨立提出撤職罷免案，對“一府兩院”主要負責人更是不敢監督、不願監督，“你好我好、大家都好”，不願意得罪人。

四是自身不硬，不會監督。多年以來，在地方人大換屆選舉中，一些地方往往只考慮政治因素和代表類別，而忽視代表文化程度、法律素質和履職能力，尤其在人事安排中，多把黨委、政府組成人員裡因年齡而不能升遷的領導安排到人大任職，純粹把人大當作“退水渠”和領導幹部最後停歇的“碼頭”，這些人普遍年齡偏大、知識老化，對人大業務和法律法規不熟悉，有“人到碼頭車到站”和“多一事不如少一事”的思想，工作放不開手腳，開展監督心目無數，畏難情緒較重；
加之人大代表和常委會組成人員的構成不盡合理，綜合議事能力和自身素質不高，特別是缺少懂法律政策、熟悉地方政治經濟社會和文化事業的專業人士，客觀上造成“不會監督”、“不善監督”和“不願監督”、“不敢監督”；
監督工作也只能停留在聽審報告和審批財政經濟計劃報告這些程式性、常規性、低層次的水平上，對下級監督的多，對本級監督的少，對事監督的多，對人監督的少，事後監督的多、事前事中監督的少，程式性監督的多，實質性監督的少，被動應付監督的多，主動開展監督的少，一般監督多、剛性監督少，評功擺好的多，揭擺問題、提出意見的少，往往是“監督已經監督了，而問題還是問題”；
有的則一味強調對“一府兩院”的理解支援和配合，弱化人大監督和制約職能，甚至認為政府需要什麼人大就配合政府什麼，政府啥工作搞的好就監督什麼，只有這樣才能“錦上添花”，“裡不傷、外不損”，實現雙贏。這種自身不硬以及思想認識上的偏差和行動上不作為，必然導致人大工作無所作為，權力機關沒有地位。

五是角色錯位，難以監督。當前，在一些地方，黨委、人大、政府和法檢兩院職責不清，角色混淆，順序排列錯誤，作為監督主體的權力機關本級人大及其常委會是監督主體，本應排在黨委之後、政府之前，履行對由其產生並對其負責的“一府兩院”依法監督職能，但有的卻排在政府之後，甚至把人大常委會的領導當作政府班子成員來對待，直接分配到專案指揮部去工作、或者被指派包抓案件督辦、參與各項建立、長期從事與人大工作不相關的工作，同時還要向政府彙報接受有關方面的管理；
本是監督者的角色一下子變成了被監督者，既當“裁判員”，又當“運動員”，還談何監督、怎樣去監督政府和法檢兩院的工作說穿了只能是“自己監督自己”，對“一府兩院”根本無法監督。加之政府部分組成人員和法檢兩院負責人既是被監督物件，同時又是本級人大代表，身兼“公僕”和“主人”雙重身份，使得其在思想意識和行動上有有意或無意、自然不自然地規避和牴觸人大監督的現象，也影響到地方人大依法對其實施監督。

針對上述問題，建議應採取以下對策

一要理順體制，便於監督。首先要改進和完善現行的領導體制，建議在地市級以下實行人大常委會主任專職單設，逐步取消黨委書記兼任同級人大常委會主任的做法，爭取人大常委會主任或主持工作的副主任兼任同級黨委副書記，列為同級黨委常委會班子成員，進一步明確黨委、人大、政府、法、檢兩院的各自職責範圍及排位順序，避免因為定位不準、職位交叉導致角色錯位、工作越位、關係倒位、監督缺位，確保地方人大常委會的政治權力地位與法律賦予的社會地位相一致。其次要理順黨委與人大、黨委與政府，人大與政府、人大與法檢兩院的關係。著力加強和改進黨委決策、人大監督、政府執行的執行機制，切實發揮好黨委總攬全域性、協調各方的領導核心作用，積極支援人大依法開展監督、行使好各項職權；
要善於把黨的正確主張和重大決策部署以及政府的重要工作通過人大法定程式上升為地方國家權力機關與全體人民的共同意志。各級黨委關於地方事務的決策和主張，需要由人大及其常委會作出決議、決定的，可作為建議向同級人大及其常委會提出；
各級政府在區域規劃變更、城鄉建設規劃調整、大額財政資金使用和政府舉債融資、重點專案計劃、大宗土地拍賣和礦產資源配置、重大公共設施建設、重大民生工程實施等重大決策出臺前，要依法向本級人大及其常委會報告，爭取人大依法審查審批。總之，凡屬於人大及其常委會法定職權範圍內的重大事項，都交由人大審議作出決議、決定，通過法定程式轉變為國家意志；
凡涉及人大及其常委會表決通過或實施監督的重大事項，避免黨委、政府聯合發文。再次要健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督的體制機制，工作中重大問題需要依法審議決定的要及時向人大作專項報告，切實改變過去那種“以黨代政、黨政不分”和“有法不依、有法不遵、以言代法、以權壓法、權大於法”的不良現象，堅決糾正“政策重於法律、執行機關指揮權力機關”的錯誤行為，確保黨委、人大、政府和法檢兩院在憲法法律允許的範圍內依法獨立自主地行使各自職權，做到既不越位包辦代替，又不錯位失職。

二要完善機制，善於監督。現階段，圍繞增強人大監督職能，一方面要進一步健全人大工作機構，增加機構設定，充實工作力量，完善監督體系。市縣區人大常委會除了設立法制或內務司法、財政經濟預算、教育科技文化衛生、城鄉建設與環境資源保護、人事代表工作委員會等機構外，有條件的還可增設人大研究室、信訪室、監辦室、規範性檔案審查室和代表資格審查委員會、預算和審計審查委員會，選強配齊有關組成人員和工作人員，應儘可能多的從社會上選聘一些專家、學者及專門研究人員，以加強人大監督力量；
另一方面要完善人大制度機制，儘快建立和完善履行監督職能的視察調查、聽審報告、工作評議、幹部履職、司法監督、議事決策、票決測評、追蹤督辦、二次審議等制度體系，完善會前視察、會中審議、會後督辦機制，促進人大監督的規範化、科學化；
同時針對人大監督存在的薄弱環節，應建立程式嚴密、內容充實、考核科學、制約有效的監督工作責任落實機制，逐步推行績效考核評價機制，對年度計劃中安排的初次監督議題，從議題選擇、目標制定、決策出臺，到工作實施、組織視察，會議審議、民主決策，再到審議意見轉辦督辦、督促檢查、整改落實、情況反饋、結果公開等環節的全過程進行量化分解、考核測評工作效果，加強對監督物件動態監督和對人大監督效果進行績效評價，對外公開結果，不斷增強監督效能，提升工作水平。‍

三要強化保障，勇於監督。地方人大及其常委會作為地方國家權力機關和民意機關、監督機關，在國家社會生活中的政治地位和職能作用是法定的、不可替代的。人大對財政預算和國有資產管理擁有監督審批權，對國家機關工作人員擁有任免監督權，涉及人員、車輛、經費、辦公設施等與人、財、物有關後勤保障應該充實到位。地方各級黨委、政府要重視改善人大工作條件，加強機構設定和人員編制，加大人大機關幹部選配交流，保證正常的經費開支和設施配置，著力改變人大工作機構“一塊牌子一個人”，唱“獨角戲”；
政府財政應把人大會議、人員培訓、法規宣傳和代表活動、機關資訊化建設等經費列入本級預算，不斷強化對人大工作的支援保障。地方各級人大要進一步增強監督工作的責任感和使命感，切實擔負起憲法和法律賦予的職責，依法審議決定重大事項，加強對“一府兩院”兩院及有關重點部門人、財、物等權力執行的制約和執法司法工作的監督，強化對全口徑預算編制、預算執行、決算和政府債務的審查監督，深化部門工作評議和幹部履職彙報，強化司法活動與依法行政和執法行為的監督，規範和制約執法行為，推進依法行政和公正司法，切實做到“法定職權必須為”和“有權必有責、用權受監督、違法受追究”。‍

四要提升自我，敢於監督。針對目前地方人大監督自身存在的薄弱環節，建議一方面應不斷優化和提高人大代表及常委會組成人員的構成和素質，以便利於人大監督。尤其在屆初選配人大機關工作機構和常委會組成人員時，既要考慮政治因素和行業類別，更要注重其文化程度、法律素質和履職能力；
特別是要根據工作需要和情況變化注意從社會各方面多選配一些年富力強、熟悉法律政策，通曉地方政治經濟社會和文化事業、有一定專業知識和熱心人大工作、敢於擔當的人充實到權力機關和監督機構中來，使人大常委會組成人員的知識結構與承擔任的工作務相適應。另一方面要提高常委會組成人員的綜合素質和議事決策能力，敢於監督、勇於監督。要通過加強對各級人大代表和常委會組成人員的學習培訓，組織專題調研、開展視察調查、執法檢查、聽審“一府兩院”工作、參與部門工作評議、行風測評、人事任免和代表主題活動，提出意見建議，不斷提高依法履職能力，增強人大監督的效果，推進“一府兩院”工作開展。在此基礎上，要深入探索有效行使人大法定職權的形式和途徑，科學把握監督人與監督事的方式和關係，努力尋求監督工作的最佳切入點，積極開展新任命國家機關工作人員向憲法宣誓就職活動，適時安排政府組成人員、法檢兩院負責人向人大常委會報告履職情況，切實抓好事前、事中、事後的監督，不斷增強工作實效，進一步強化人大監督職能，增強人大監督權威。

五要改進方法，嚴於監督。現階段，地方人大及其常委會要依法行使好監督職權，就必須創新思維理念，改進工作方式，把工作監督和法律監督有機結合起來，把監督人與監督事結合起來，把事後監督與事前、事中監督結合起來，把監督檢查與支援互促結合起來，把程式性審議與實質性監督結合起來，既要在開展視察、調研、檢查、聽審報告、規範性檔案審查等常規監督形式的基礎上，積極探索崗位目標承諾、專題審議詢問、專項工作評議、集中督辦、二次審議、對外公開結果、進行滿意度票決測評等其他監督手段，創新監督方式，在深入實施法律監督、紮實推進工作監督、深化幹部任後監督和強化跟蹤督辦、監督績效評價上下功夫、做文章；
同時又要不斷豐富和完善監督的形式，深化拓展監督內容，綜合運用監督法規定的詢問、質詢、特定問題調查、審議意見回審等剛性監督手段，積極迴應社會關切，強化跟蹤監督。人大監督一定要突出工作重點，堅持問題導向，以指出問題，推進工作為目的，對涉及面廣、問題多、影響大的工作，應及時與“一府兩院”及有關部門進行溝通協調，提出明確要求，督促整改落實；
對視察檢查、審議監督中暴露和發現的違法違紀的人和事，要動真碰硬，一追到底；
對人大依法作出的決議、決定或審議意見要督促“一府兩院”認真落實，並將處理情況適時向代表通報和社會公佈，努力做到監督一件、見效一件。只有這樣才能從根本上增強監督實效，強化監督權威，推動人大監督工作實現由程式性審議向實質性監督的轉變。