對工商銀行和中國石化調研報告：加強對國有企業內部審計業務指導 和監督的路徑初探

審計研究報告

第7期

  審計署審計科研所                      2019年2月25日 

編者按：

2018年初，《審計署關於內部審計工作的規定》（審計署令第11號）（以下簡稱《規定》）和《審計署關於加強內部審計工作業務指導和監督的意見》（審法發〔2018〕2號）（以下簡稱《意見》）出臺實施，要求審計機關進一步加強對內部審計的指導和監督。2018年5月，中央審計委員會第一次會議提出“要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力”。2018年9月，胡澤君審計長在全國內部審計工作座談會上提出“審計科研工作者要立足國情、加強研究，努力構建內部審計理論體系，力求把當前最鮮活的實踐上升為具有指導性的理論”的要求，為貫徹落實上述制度規定和講話精神，審計科研所近期組織科研人員圍繞加強對國有企業內部審計指導和監督路徑、國家審計和內部審計形成審計監督合力、國有企業總審計師制度等內容進行了深入研究，擬形成系列研究報告。敬請批評指正。

加強對國有企業內部審計業務指導

和監督的路徑初探*

——對工商銀行和中國石化調研報告

【摘要】為推動《規定》《意見》和胡澤君審計長在全國內部審計工作座談會上講話精神的貫徹落實，深入分析國家審計如何更好地指導和監督國有企業內部審計，形成審計監督合力，調研組選取國有企業內部審計工作起步較早、做得較好的兩家代表：中國工商銀行股份有限公司（以下簡稱工商銀行）內部審計局、中國石油化工集團公司（以下簡稱中國石化）審計局進行調研座談。以問題為導向，調研報告分析了國家審計對國有企業內部審計指導監督的現狀，針對需改進加強的八個方面，從創新指導監督工作、實施分類指導監督、資料備案資訊科技化、推動落實總審計師制度、提升內審人員能力素質、內審質量考核評價、充分利用審計成果，以及加強與內審協會協作等方面，提出對國有企業內部審計指導監督的路徑建議，為實現審計監督合力奠定基礎。

2018年初，審計署《規定》《意見》的出臺實施，是貫徹落實黨中央國務院關於加強內部審計工作、充分發揮內部審計作用指示精神的重大舉措，為審計機關加強對內部審計指導和監督提供了制度保障。2018年11月中旬，圍繞國家審計如何加強對企業內部審計業務指導和監督這個問題，調研組對工商銀行和中國石化（內部）審計局開展調研座談。現將工商銀行和中國石化兩家企業內部審計調研情況介紹如下，並提出相關建議。

一、兩家企業內部審計工作情況

目前兩家企業的內部審計系統，與企業紀檢監察、巡視巡察等其他內部監督部門和職能管理部門互相協作配合，初步形成企業內部監督合力。同時，充分利用社會審計力量和成果，在廣度和深度上提升內部監督合力。據統計資料（詳見表1），2015年至2018年10月底間，兩家企業的（內部）審計力量不斷壯大，每年因內審發現問題整改而制訂修改制度規定幾十至幾百項，整改比例約95%以上（除2018年未完整計算外），同時，部分審計專案實行外包，挖潛社會審計服務價值，在防風險、促整改上發揮積極作用。從中國石化來看，因內審發現問題整改為企業增收節支數億元，處理處罰力度逐年增強，向企業紀檢監察部門移送多項重大違規違紀問題線索。

（一）內部審計系統條線管理和流程管理，形成審計合力。一是內部審計系統實行縱向垂直獨立條線管理。工商銀行和中國石化（內部）審計局分別設10或4個審計分局，對全系統的審計工作實行統一管理，包括：審計計劃統一管理、專案統一運作、資源統一配置、流程統一規範、過程統一控制、結果統一報告。二是統籌安排審計計劃和審計重點，注重過程質量控制，充分利用審計結果，形成了審計業務橫向全流程管理。制定出臺了審計計劃、質量控制、審計專案管理辦法和指引、審計專案質量評估和考核獎懲規定等制度；實施分類監督，科學安排審計計劃，明確了審計重點，通過審計管理資訊系統，對審計專案從立項到問題整改進行實時全過程控制；建立了一套審計問題報告通報、跟蹤整改、整改與單位考核、人員問責掛鉤等審計成果運用機制。審計結果不僅為企業領導及管理部門決策提供參考，還為財經紀律執行情況考核和評優評先提供意見。三是利用資訊化手段，實現審計全覆蓋。為提高審計工作效率，降低審計成本，開發審計資訊平臺，實現對審計業務資料、管理資訊、審計流程的整合，同時對重點單位、主要業務及重點環節進行實時監控和異常情況預警預報；為實現審計全面覆蓋，開展境外資產審計。不僅對境外企業領導人員履行經濟責任情況進行審計，而且對境外子  （分）公司、重點工程專案、重要國際經營業務等實施效益審計監督。

（二）與企業紀檢監察、巡視巡察等其他內部監督力量在共享資訊成果和聯合檢查等方面初步形成合力。一是實現了監督資訊和成果共享。企業審計部門與監察室、巡視巡察等監督部門在經濟責任審計工作過程中，形成了常態化的溝通和配合機制，建立了審前、審中、審後全方位的資訊共享機制。通過完善內審專報、風險提示、整改通報、資訊化審計動態等業務類載體的素材收集、編撰和釋出機制，提升了審計成果轉化利用的層次和效果，提供了有關重要資訊和成果。二是聯合檢查。對於重要問題線索或上級交辦任務等，內部審計、紀檢監察協調組成聯合檢查組進行專項檢查，確保問題查清查透、政策把控到位、問責依據充分。三是與巡視協同工作。針對同一家被檢查單位，積極協調內部審計和巡視，安排統一進點、同時檢查，既能集中火力獲得有效突破，又能切實減輕企業迎檢負擔；抽調審計系統內處級以上幹部及優秀業務骨幹，參與例次現場巡視工作，部分審計局領導擔任巡視組副組長等職務，充分發揮內部審計專業性和獨立性。同時，內審部門及時提供被巡視單位的審計相關資訊，做好支援保障工作。四是建立大監督體制。中國石化整合企業紀檢監察、巡視、審計、幹部監督、民主監督等資源，成立監督委員會，一方面，企業審計部門將年度審計計劃、專項審計方案、發現的重大問題、違規違紀線索、對相關人員的追責建議等報送監督委員會，由各成員單位集體討論和審議，確保審計監督工作更加權威和科學；另一方面，其他管理部門通過這一平臺，及時銜接需要審計部門深入查處或配合的重要事項，並積極有效推進。

（三）與企業組織人事、戰略發展、財務、法律等職能管理部門在日常溝通和問題整改等方面初步形成合力。企業審計部門與職能管理部門無論是在選擇審計專案，確定審計目標，還是在審計實施和審計整改落實過程中，建立了直接、良好的溝通機制。在日常工作中，企業審計部門從職能管理部門廣泛收集歷年外部監督部門、各類內部檢查中的重要檢查發現，並將相關問題及其整改情況單獨作為審計報告中的一個重要部分予以反映。在問題整改過程中，企業審計部門聯合職能管理部門，共同制定整改措施，完善有關制度規定，努力把審計發現的問題整改工作落實到位。

此外，兩家企業內部審計通過利用社會審計力量和成果，使內部審計監督廣度和深度得到提升。一是制定有關利用社會審計的制度規定，購買社會審計服務進行工程預結算審計、竣工決算審計、內部控制和境外等專項審計工作，彌補短板、增收節支（經統計，中國石化每年利用社會審計力量，工程投資審減額均在10億元左右）。二是利用社會審計工作成果，跟進社會審計發現問題及整改情況。借鑑社會審計揭示的潛在風險或者內控缺陷，跟蹤收集社會審計發現問題，推動部門儘早研究整改，促進企業不斷完善經營管理機制與流程。三是挖潛社會審計服務價值，促進外部資訊知識技術的轉化利用。工商銀行利用社會審計提供多項增值服務，內容涵蓋大資料探勘、金融科技、資金管理業務、零售銀行、外部監管等領域，有利於企業防範風險和健全內部控制。

二、兩家企業內部審計接受國家審計指導和監督現狀及需改進加強的方面

（一）兩家企業內部審計接受國家審計指導和監督現狀。

自1983年審計署成立和我國內部審計制度建立以來，國有企業內部審計事業走過了一段從無到有、由弱到強，社會影響力不斷擴大的歷程。國有企業內部審計是審計監督的重要組成部分，作為企業經濟決策科學化、內部管理規範化、風險防控常態化的一項重要制度設計，發揮了促進企業規範管理、完善內控機制、防範風險和提質增效等方面的作用。《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》中均有規定，內部審計工作應當接受審計機關的業務指導和監督。近年來，審計署對兩家企業主要開展領導人員履行經濟責任情況審計、財務收支審計、政策落實及經營管理情況等專項審計或審計調查。企業內審部門作為牽頭配合部門，配合完成各類審計監督任務。國家審計指導監督企業內審的做法主要有：一是要求企業內審提供內部審計報告、內部審計情況專報等審計資料。二是要求企業內審督促整改國家審計發現的問題，報送整改情況。此外，據調研，工商銀行內部審計局每季度參加審計署金融司組織的金融機構內部審計同業交流座談，還參與審計署“銀行內部審計叢書”編寫和“金審工程”建設工作，中國石化審計局有個別人員參與過國家審計專案。

從表2統計情況看，兩家企業內部審計配合國家審計的人數較少，僅承擔聯絡其他部門和獲取資料等配合檢查工作。從中國石化看，內部審計和國家審計在薪酬福利發放不規範，境外投資損失、向改制企業讓利、會計核算不規範、招標投標等方面查出同樣問題。可見，國家審計可以從深度和廣度上指導和監督企業內部審計，加強挖潛，形成審計監督合力。

（二）兩家企業貫徹落實《規定》和《意見》情況。

在《規定》和《意見》出臺實施後，兩家企業積極採取措施，有效對接落實，內部審計工作目前均在董事會或黨組（委）領導下，向其負責並報告工作。一是修訂內審章程或工作辦法，進一步聚焦內部審計職能定位、工作流程，規範審計外包和基礎管理工作。二是組織各種形式培訓，提升履職能力，關注重點領域。三是加強審計發現問題實質性整改的稽核督辦，促進標本兼治，杜絕屢查屢犯。但兩家企業均未設立總審計師，工商銀行尚未制定審計質量評價辦法。

（三）國家審計需改進和加強對國有企業內部審計指導和監督工作。

2018年10月，按照審計署新“三定”方案，內部審計指導監督司正式成立，專司對內部審計的業務指導和監督職責，需要儘快建立健全指導監督內部審計工作的體制機制。從調研情況看，需從以下方面改進和加強企業內部審計指導監督工作。

1．需進一步健全完善指導監督內部審計工作機制。除審計署《規定》和《意見》外，財政部、證監會、審計署、銀監會和保監會五部委聯合釋出的《企業內部控制基本規範》、國資委《中央企業內部審計管理暫行辦法》（國資委令第8號）和《關於進一步加強中央企業內部審計工作的通知》（國資發評價〔2016〕48號），以及中國銀保監會《關於印發商業銀行內部審計指引的通知》（銀監發〔2016〕12號）和《保險機構內部審計工作規範》（保監發〔2015〕113號）、證監會發布的《上市公司章程指引》（證監會公告〔2016〕23號）等規定，也對國有企業內部審計工作進行了具體規定，審計署應從業務指導監督方面，參考其他部委有關規定，儘快出臺一系列分類指導監督內部審計的制度措施，同時開展對內部審計工作情況的監督檢查工作。

2．需推動建立總審計師制度。工商銀行按照《關於印發商業銀行內部審計指引的通知》（銀監發〔2016〕12號）第十五條“可以設立總審計師”規定，因職位有限至今未設立總審計師制度。中國石化所屬個別油田企業設立了總審計師，有權參加一些重要會議，但集團總部因副總師級職位所限，未建立總審計師制度。

3．需建立健全內部審計資料備案機制。工商銀行根據行業監管要求，定期將年度內部審計工作計劃、審計工作報告和各項審計專報等資料向銀保監會報送備案。中國石化以前年度向原國有企業監事會工作辦公室（以下簡稱原國監辦）報送《企業年度工作報告》。按照《規定》和《意見》要求，企業要將內部審計工作計劃、工作總結、審計報告、整改情況以及審計中發現的重大違紀違法問題線索等資料報送同級審計機關備案，因此，審計機關需要制定一套資料備案管理辦法，建立健全內部審計資料備案機制。

4．尚未統籌指導內部審計年度計劃和審計重點。企業內部審計一般圍繞企業中心任務和重點工作，把企業認為的關鍵領域和環節作為審計計劃立項重點。但按照《規定》《意見》規定，國家審計需要通過指導企業內部審計年度計劃和審計重點，推動中央重大政策措施真正在本地區、本部門、本單位得到忠實執行和有效落實，實現對國有資本、國有企業和企業領導人員履行經濟責任情況審計全覆蓋。因此，亟須對企業內部審計年度計劃和審計重點進行指導監督。

5．尚未出臺對內部審計人員業務指導的措施和辦法。截至2018年10月底，兩家企業審計系統共有專職審計人員2146人。據中國內部審計協會統計，截至2017年底，全國共有內部審計人員逾26萬人。按照《規定》和《意見》規定，國家審計要分層分類加強對內部審計人員的業務指導和培訓，推動提高內部審計人員運用資訊化技術能力，促進提高內部審計工作效率和質量。

6．尚未規範內部審計質量評價制度。目前，工商銀行尚無有關審計質量評價（估）辦法，中國石化雖有《審計專案質量考核評分辦法》，但已不能很好適應新時期內部審計轉型的要求。為進一步與《規定》和《意見》相銜接，需要國家審計機關儘快出臺對企業內部審計質量的評價辦法，明確內部審計質量控制評價的方法和標準，同時指導中國內部審計協會修訂《內部審計質量評估辦法》（中內協發〔2014〕34號）等有關規定。

7．尚未建立對內部審計結果運用機制。據企業反映，由於現有制度對內部審計發現的某些問題無相關規定，或認定標準不一致，導致國家審計無法認定內部審計發現的問題、提出的整改建議是否準確合法。因此，國家審計需要推動被審計單位完善內部審計結果運用和責任追究等制度，出臺有關規定指導審計機關如何運用內部審計結果，明確界定內部審計發現問題整改到位和責任追究的認定標準等。

8．需加強對內部審計自律組織政策和業務指導。雖然中國內部審計協會已完成與審計署的脫鉤改制，但按照《規定》和《意見》要求，審計機關要加強對內部審計協會的政策和業務指導，進一步修改完善內部審計基本準則和具體準則、職業道德規範等有關制度規範，推進內部審計業務規範、執業培訓、學術研討、經驗交流等工作。

三、加強對國有企業內部審計業務指導和監督的實現路徑思考

為構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，通過分析兩家企業內部審計接受國家審計指導監督的現狀和需改進加強的方面，結合美國、澳大利亞和阿根廷等國家以及國內地方審計機關的經驗做法，為加強國家審計對國有企業內部審計的業務指導和監督，提出以下八條實現路徑建議：

（一）創新指導監督工作。一是制度創新。根據國有企業的行業屬性、業務特點、資金規模等因素，分行業分類別地制定企業內部審計指導監督工作制度，真正形成制度先行規範化，因企施策行業化，具體實操長期化的工作長效機制。二是方式創新。對行業共性問題，建立大資料分析模型，指導企業內部審計工作；通過派出審計局對企業的內部審計工作進行日常監督，督促企業內部審計履職盡責；通過資訊化手段對企業內部審計實施現場和非現場監督檢查。

（二）實施分類指導監督。一是分類統籌內部審計計劃和重點。在明確內部審計首要職責是對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計的基礎上，按照中央金融企業（如工商銀行）內部審計以做好對國家重大發展戰略、重大改革舉措、重大工程建設的金融服務為重點，中央生產經營性企業（如中國石化）內部審計以推動貫徹執行黨中央決策部署、貫徹新發展理念和全面深化改革為重點，分類指導企業內部審計編制年度計劃和中長期審計專案規劃，統籌安排部署，實現國家審計和企業內部審計工作重點的統一。二是探索分頻次對企業內部審計的指導監督。以重要性為原則，以問題和風險為導向，將國有企業劃分為A、B、C三類，以此確定在一定時期內的指導監督頻次，A類企業適當減少、C類企業重點加大指導監督頻次。

（三）通過資訊化手段推動落實內部審計資料備案工作。一是儘快出臺內部審計資料備案管理辦法，明確資料備案的程式和方法。二是藉助資訊化手段，建立內部審計資訊整合管理系統，實行閉環線上管理，錄入內部審計備案資料中發現的重大問題和整改情況，確保問題整改到位。三是對於內部審計發現的重大違紀違法問題線索已移交紀檢巡視部門或司法機關，案件正在審理過程中不宜公開等特殊情況，應不作硬性備案要求，審計機關可以在審計現場時根據工作需要了解有關情況。

（四）推動落實國有企業總審計師制度。一是儘快推動國務院出臺有關國有企業建立總審計師制度的規定，解決《規定》第六條“國有企業應當按照有關規定建立總審計師制度”與《關於印發商業銀行內部審計指引的通知》（銀監發〔2016〕12號）第十五條“可以設立總審計師”規定不一致的問題。二是在國有企業總部和重要二級子企業設立總審計師，且職級至少要高於部門負責人，為內部審計更好發揮監督作用創造條件。三是加強與國資委、銀保監會等部門的協調溝通，及時掌握和研究解決總審計師制度推行中的癥結和問題。

（五）促進內部審計人員能力素質提升。一是總結浙江、黑龍江、貴州等省級審計機關出臺內部審計高階專業人才（領軍人才或骨幹人才）遴選、培養及管理辦法的做法，儘快制定有關內部審計人員業務指導和培訓辦法。二是指導企業制定內審人員年度考核評價辦法，明確考核內審工作業績的依據、方法和標準，考核結果獎懲分明，並對未履行職業操守、失職瀆職的內審人員進行責任追究。三是推動高校加大設定審計專業學位研究生教育課程，做好內審人員的人才儲備；採取現場和網路視訊等授課方式，加大對內審人員業務和技能的繼續教育，努力打造一支既懂審計業務又懂資訊技術的高素質專業化人才隊伍。

（六）建立健全內部審計質量考核評價機制。借鑑澳大利亞審計署要求內部審計部門分別建立週期性的內、外部評估的質量保證程式做法，一是儘快出臺內部審計質量評價（估）辦法，規範評價內審質量的指標和方法。二是推動企業制定審計專案質量考核評分辦法，從組織實施、審計成效、審計創新等方面進行考核評分，其結果直接與審計人員年度績效獎金掛鉤，同時組織評選優秀內審專案並通報獎勵。三是每年成立督導組，挑選部分國有企業，現場檢查企業的內部審計業務及質量管理等情況。

（七）推動問題整改到位，保證內部審計成果充分利用。一

是推動內部審計發現問題在企業內部整改到位。企業黨組（委）、董事會要高度重視內部審計發現問題的整改落實，要求所屬被審計單位主要負責人作為整改第一責任人，督促有關部門認真落實整改，與被審計單位考核、任免、獎懲相掛鉤，同時加強後續審計力度，對於整改不力、履審屢犯的，要進行責任追究，確保內部審計發現的問題整改到位。二是借鑑澳大利亞審計署出臺國家審計人員制定內審結果利用和責任追究制度的做法，制定內部審計結果運用辦法，規範和細化對內部審計成果利用的認定標準和採納流程，明確不能利用內部審計工作和責任追究等情況。三是經評價（估）內部審計工作質量後，加大國家審計對內部審計成果的利用，對於內部審計發現的企業二級以下單位問題已整改到位的，不再在國家審計報告中反映；對於企業整改不及時到位的問題，應依法提出處理意見並督促整改。

（八）加強對內部審計自律組織的政策和業務指導。一是借鑑澳大利亞審計署做法，委託內審協會組織一些調研活動，定期釋出內審實務經驗的權威性指南檔案，同時指導內審協會做好業務諮詢、評優表彰等工作。二是借鑑阿根廷政府內部審計部做法，通過內審協會，引入高階師資力量，推行線上與線下培訓相結合，不斷提升內審人員的培訓層次和質量。三是通過內審協會加強與國內社會審計機構、國際內部審計組織交流，學習和借鑑國內國際先進審計技術與方法，使內審協會真正成為協助審計機關指導和監督內部審計的重要力量。

                          調研組組長：姜江華

                          調研組成員：杜光宇、孫小鴻、

                                      高雅麗、王蕙娜

                          執  筆  人：高雅麗

  報：署領導。

  送：各省、自治區、直轄市和計劃單列市、新疆生產建設兵團審計廳（局），

      署機關各單位、各派出審計局、各特派員辦事處、各直屬單位，駐審

      計署紀檢監察組，南京審計大學。

  發：本所所領導、各處室，存檔。                        共印40份 

編輯：胡婉晶             稽核：杜光宇               簽發：姜江華 

*本研究報告在調研和撰寫過程中，得到了中國工商銀行股份有限公司內部審計局、中國石油化工集團公司審計局的大力支援和幫助，在此表示感謝。

[①] 該資料統計不完整，因主要審計專案集中在下半年實施，從審計決定下發、整改追責到整個流程結束，一般到第二年2月底才有上一年的完整統計。