關於新形勢下統籌城鄉養老保險制度的思考

關於新形勢下統籌城鄉養老保險制度的思考

養老，是全人類面臨的帶有普遍性的問題。社會越發達，人口老齡化越是嚴重，養老問題也越是突出。“老有所養”對社會穩定非常重要，對個人、對家庭更為重要，“老有所養”是構建社會主義和諧社會的基礎。習近平總書記在黨的十九大報告中提出“加強社會保障體系建設”。改革開放以來，我國已經形成公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。伴隨著經濟主體的變化，城鎮職工基本養老保險制度也在不斷髮展和完善。×省的基本養老保險在全國率先實現省級統籌。

×省的養老保險省級統籌始於上個世紀80年代經濟體制改革後企業之間退休費用負擔畸輕畸重的突出問題，1984年，在全省國營公交企業最先實行退休費用全省統籌。到1989年統籌範圍擴大到國有企業全部職工(包括固定工、合同制工、臨時工)，養老保險基金實行全省“統一核算、統一調劑、餘額上繳、差額撥補”，初步建立省級養老保險統籌制度。

1992年，由國有企業，逐步擴大到城鎮集體企業、三資企業、私營企業等所有企業及其職工。1995年，×省的養老保險實行“全省統籌、統一領導、統一政策”。省級統籌使風險在更大範圍分散，給落後地區和困難企業的發展注入了活力。

十三五時期，全國開始實行“社會保障卡”，並首先從醫療保險開始，一人一卡，有的地方，也開始推向養老保險。筆者認為，十三五時期，養老保險應該逐步實現全國統籌，進一步完善“社會保障卡”，“社會保障卡”應該作為記錄個人的就業創業、職業培訓和各項社會保險資訊，全國通行，實現真正意義上的社會保障一卡通，成為每個人的第二身份證，真正做到“記錄一生、保障一生、服務一生”。

但是，目前養老保險制度還存在許多問題，主要表現在：

一是統籌層次不同。只有部分省(市、區)實現了省(市、區)級統籌，而實現省級統籌的養老保險也僅限於企業養老保險，機關事業單位養老保險仍然是縣級統籌，而城鄉居民社會養老保險在部分地區開展試點後，已經在全國全面推行了，除了一些地方實行設區的市級統籌外，都實行縣級統籌。

二是三種養老保險繳費標準不一，享受待遇天差地別，以×省為例，機關事業單位養老保險是按工資總額的27籌集養老保險基金的，其中25由各級財政負擔，個人承擔2，退休時按其本人在職時的工資計算，行政事業單位在職人員的工資普遍高於企業，行政事業單位的一個普通工人，退休時每月也能享受×元以上的養老金，幹部身份的，尤其是具有技術職稱的人員退休待遇更高，最高可達7000餘元，人均4000餘元;2014年以來，機關事業單位養老保險制度進行了改革，個人也要按本人工資總額的8繳納養老保險費，這只是說明個人在退休前也要負擔一部分養老保險費，但養老金比企業仍然高出許多;

企業養老保險是按工資總額的26籌集養老保險基金的，其中企業負擔18，個人承擔8，靈活就業人員全部由個人承擔，原來是按當地最低工資標準為基數的20繳納，從2013年開始，由省廳規定一個基數的20繳納，從最初的×元提高到×年的×元為基數，靈活就業人員年繳養老保險費達到×元，很多靈活就業人員無力承擔而選擇中斷繳費，退休時按照個人帳戶、工齡等計算，參保時間短、繳費少的職工，退休時養老金僅為當地最低工資標準的6成(×現每月為×元)，參保時間長、繳費多的，每月可享受養老金×元以上，目前，×人均×餘元;

2009年底開始，全國部分地區實行新型農村社會養老保險制度試點，農民不用繳費也能享受基礎養老金;2011年，又在全國開展城鎮居民養老保險試點，到目前，城鄉居民養老保險已經實現全覆蓋。×是首批新型農村社會養老保險試點縣，一開始就把未參加城鎮職工基本養老保險的城鎮居民一併納入新型農村社會養老保險，當時基礎養老金是每月×元，到去年底提高到×元，今年再提×元，達到×元。如果按現在出臺的標準繳費，繳費年限滿×年，按最高檔次每人每年繳費×元，達到60週歲時，加上政府補助以及基礎養老金，每月養老金約×元。

三是三個養老保險門第森嚴，城鄉居民養老保險最低，它不設限，任何人都可參加，只要繳費即可;企業養老保險限於城鎮職工，農民工在各類企業、事業單位就業可參照執行，但農民工參加企業養老保險，一旦離開企業或事業單位，既不能接續，也不能轉移，只有選擇退保。2009年底，國務院辦公廳雖然出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》，允許勞動者跨省(市、區)轉移接續基本養老保險關係，但仍有諸多問題未能很好地解決，但總算農民工能老有所養了，不用再退保了;而機關事業單位養老保險，只有公務員、事業單位幹部，以及機關事業單位經人事編制部門核定的在編人員才有資格參加，其他人員是進不了的。

四是繳費最低年限不同。參加機關事業單位養老保險的幹部職工，其繳費年限不得低於10年，即繳費年限必須滿10年以上，達到退休年齡，方可享受養老金待遇;參加企業養老保險的職工，其繳費年限不得低於15年，即繳費年限必須滿15年以上，達到退休年齡，方可享受養老金待遇，不足15年的，達到退休年齡時，其個人帳戶養老金一次性退還本人，或選擇繳滿15年後，再辦理退休手續，享受養老金待遇;參加城鄉居民社會養老保險的城鄉居民規定繳費年限為不少於15年，但在城鄉居民養老保險啟動實施時，已滿60週歲及以上人員，不用繳費也能享受基礎養老金。五是退休年齡不同。

機關事業單位的幹部退休年齡為男60週歲、女55週歲，職工男60週歲、女50週歲;企業職工的退休年齡為男60週歲、女50週歲;而參加農村養老保險的退休年齡是無論男女均為60週歲;且機關事業單位和企業的幹部職工從事特種作業人員達到一定年限，或因病，經審批後，可以提前退休，而農民工是不能提前退休的。

黨的十九大報告提出：按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。因此，完善社會養老保險制度、建立城鄉一體化的養老保險制度是當務之急，實現真正意義上的老有所養。為此，筆者認為，十三五時期，應該做好以下幾方面工作：

一、實行全國統籌。

目前，已經實現部分省級統籌的只有企業養老保險，機關事業單位和農村養老保險都還是縣級統籌。這一方面，不利於跨地區轉移流動，另一方面，不利於富裕地區與貧困地區的平衡。因此，筆者認為，社會養老保險要領先一步，在實現省級統籌的基礎上，逐步實現全國統籌，並將機關事業單位養老保險和農村社會養老保險一併列入全國統籌範圍，以提高社會養老保險抵抗風險的能力。

黨的十九大報告明確指出：完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，儘快實現養老保險全國統籌。黨的十九大已為養老保險制度改革指明瞭方向，人社部門就要按照中央提出的目標，抓好頂層設計，儘快實現養老保險全國統籌。實現基本養老保險基金全國統籌後，要儘快完善《社會保障卡》功能，要讓《社會保障卡》全程記錄公民學習、就業創業、失業及失業保險金申領、職業培訓、各項社會保險參保繳費、就醫就診、養老金領取等，成為公民的第二身份證，真正實現“記錄一生、保障一生、服務一生”。

勞動者可以憑《社會保障卡》在全國任何地方就業和參加各項社會保險，這樣，既有利於勞動者跨地區就業，跨地區辦理社會保險參保繳費和轉移流動，又提高了各項社會保險抵抗風險的能力，還可以使富裕地區與貧困地區各項社會保險保持平衡。

二、機關事業單位職工基本養老保險與城鎮職工基本養老保險並軌。

機關事業單位退休人員與企業退休人員的養老金待遇相差較大，機關事業單位退休人員養老金待遇高，其養老金都是由國家財政負擔的，在職時，機關事業單位的職工個人基本不繳費，職工個人有繳費的，也是按照職工個人工資總額的2繳費,2014年改革後，機關事業單位在職職工個人也按工資總額的8繳費，退休時，卻能享受很高的養老金待遇。而企業職工的養老金基本上靠的是個人繳費的多少，在職職工，按工資總額的8繳費，而許多下崗職工按照繳費工資的20全部由個人繳費。

近年來，國家連續多年不斷提高企業退休人員的養老金待遇，逐步縮小了機關事業單位退休人員與企業退休人員的養老金差距。筆者認為，這並非最佳做法，要縮小機關事業單位退休人員與企業退休人員養老金待遇差距，就應該實行一體化的養老保險制度，機關事業單位職工的基本養老保險與城鎮職工基本養老保險並軌，實行統籌基金與個人帳戶相結合的模式，首先將機關事業單位的基本養老保險制度與企業基本養老保險制度統一起來，即統一繳費標準、統一實行統帳結合、統一退休年齡、統一養老金計算方式。

以現行的城鎮企業職工基本養老保險制度為框架，建立職工基本養老保險制度，將機關事業單位、各類企業、民辦非企業單位及其職工，以及個體勞動者、靈活就業人員、農民工一併納入統籌範圍。統一機關事業單位和企業基本養老保險，可以消除幹部、職工與工人的身份差別，可以縮小機關事業單位退休人員與企業退休人員的養老金差距，養老金都按繳費年限、工齡、個人帳戶資金計算，還可以減少管理機構，將機關事業單位社會保險經辦機構與企業社會保險經辦機構合併，統一管理。這樣還能減少推諉扯皮的現象。

三、建立統一的繳費標準和養老金計發辦法。

建立職工基本養老保險制度應綜合各地的城鎮職工基本養老保險條例為基礎，繳費標準以職工的工資總額為基數，按25的費率籌集基本養老保險基金，其中單位負擔20，個人負擔5，將其中的15作為統籌基金，10計入個人帳戶。繳費年限不得少於15週年，養老金計發以個人帳戶籌集額為計發基數，按照工齡計算，具體的計發辦法由國家人力資源和社會保障部根據各地的計發辦法修改完善後確定。

凡是參加職工基本養老保險的勞動者，由《社會保障卡》記錄，一人一卡，卡隨人走，人到哪裡，保險就跟到哪裡，在全國範圍內自由流動。勞動者失業後，不管是否再就業，不分城鄉，其基本養老保險可以自己接續，如果失業後，未再就業，生活來源沒了，確實無法接續養老保險的，可以中斷，待實現再就業後，或自己有了條件，可以再接續。

四、統一確定退休年齡。

退休年齡應該有個統一的標準，根據我國的實際情況，退休年齡仍然確定為男60週歲，女50週歲，比較適合。對於從事腦力勞動和比較輕鬆工作的女性，可以延長5年至55週歲退休，於從事特殊工種和重體力勞動的男性，可以提前5年至55週歲退休。根據目前我國實際情況，可以實行漸進式延遲退休年齡，最終實現男女同齡65週歲退休，由國家人力資源和社會保障部做好頂層設計，不搞一刀切，建議法定退休年齡仍然設在60週歲，達到退休年齡身體條件允許工作需要本人自願，可以延遲到65週歲。

五、建立統籌城鄉的基本養老保險制度。

中國人民大學教授鄭功成說：“十三五”時期社會保障改革與發展的目標任務，就是具有先進的建制理念、明確的發展目標、完整的體系結構、合理的責任分擔機制，真正建成符合制度客觀規律、適應中國國情的更加公平、更有效率、更可持續的現代社會保障體系。一個公平取向、覆蓋全民、保障適度、權責清晰、執行高效、可持續的新型社會保障體系的建成，必定成就民族復興的“中國夢”和“人民對美好生活的嚮往”。

要建成新型社會保障體系必須要實現社會保障城鄉統籌，筆者認為，就應該在基本養老保險制度上率先實現城鄉統籌，首先，要建立適合我國農村實際的基本養老保險制度，從2009年開始，我國開始了新型農村社會養老保險試點，後來，又在未能參加城鎮職工基本養老保險的城鎮居民中開展試點，到目前為止，已經在全國各地全面推行了城鄉居民基本養老保險制度。

×縣是全國首批實施新型農村社會養老保險的試點縣之一。在此，以×縣為例，談談如何建立農村社會養老保險制度。×縣的新型農村社會養老保險制度(後來為城鄉居民農村養老保險制度)試點暫行辦法提出，新農保制度堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則，從農村實際出發，低水平起步，籌資標準和待遇水平與經濟發展及各方面承受能力相適應;個人、集體、政府合理分擔責任，權利與義務相對應;政府主導和農民自願相結合，引導農民普遍參保;對參保農民實行屬地管理。

×縣新農保的目標任務是：探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的制度，實行社會統籌與個人帳戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障全縣城鄉居民老年基本生活。×縣新農保參保範圍是，凡有×縣戶籍年滿16週歲(在校學生除外)、未參加城鎮職工基

本養老保險或機關事業單位基本養老保險的城鄉居民。

基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。個人繳費：參加新農保的農民應按規定繳納養老保險費。每年繳費標準分為×元至×元每百元為一個繳費檔次共×個繳費檔次，參保人可根據自身實際自主選擇檔次繳費，多繳多得。根據上級調整情況，結合×農民人均收入增長等情況適時調整繳費檔次。集體補助：有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民生確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織和個人為參保人繳費提供資助。

政府補貼：繳費×元的政府給予×元補貼，每增加×元政府補貼加×元，繳費×元的，政府給予×元補貼。政府對符合領取條件的參保人全額支付城鄉居民基礎養老金，每人每月×元(現在已提高到每人每月×元)，60週歲以上的城鄉居民不用繳費就可按月享受基礎養老金，資金由中央、省和縣三級政府負擔。

對重度殘疾人、低保物件等繳費困難群體，市、縣政府為其代繳50的最低標準養老保險費;對計生物件中獨生子女死亡或傷殘、手術併發症的物件，市、縣政府為其代繳最低標準養老保險費。對參加新農保的農村45-59週歲的二女結紮戶和已領取《獨生子女父母光榮證》的夫妻，除每人每年給予繳費補貼×元外，省財政另增加×元補貼，縣政府為其再增補×元;對農村45週歲以下，已落實二女結紮的結紮方和生育一孩後實施絕育措施的夫妻雙方，在每人每年按×元繳費補貼的基礎上，縣政府為其再增補×元。

×縣規定，為新農保參保人建立終身記錄的養老保險個人帳戶。個人繳費、集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助以及政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人帳戶。個人帳戶儲存額每年參考中國人民銀行公佈的金融機構人民幣一年期存款利率計息。養老金待遇：由基礎養老金和個人帳戶養老金組成，支付終身。個人帳戶養老金的月計發標準為個人帳戶全部儲存額除以139。

除參保人死亡或移居國外的，其餘參保人員的個人帳戶概不予退回，參加其他社會養老保險的可以轉移。參保人死亡或或移居國外的，個人帳戶中的資金餘額，除政府補貼部分外，可以依法繼承;政府補貼餘額用於繼續支付其他參保人的養老金。養老金待遇領取條件：凡×縣農村戶籍年滿60週歲、未享受城鎮職工基本養老保險或機關事業單位基本養老保險待遇的老年人，可以按月領取養老金。

新農保制度實施時，已年滿60週歲、未享受城鎮職工基本養老保險或機關事業單位養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合條件的家庭成員應以戶為單位參保繳費;距領取年齡不足15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年;距領取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少於15年。對積極參保、長期繳費的青年農民，將實行長繳多得。根據國家和省、市調整城鄉居民基礎養老金最低標準，×縣也將結合本縣經濟發展水平、城鄉最低生活保障線標準及物價指數變化綜合考慮作適度調整，調整標準由縣人民政府確定並公佈。

筆者認為，應該總結開展新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險試點工作的經驗，在2020年前建立起適合我國國情的城鄉居民基本養老保險制度，基金先實行省級統籌，再逐步過度到全國統籌。對於有條件的城鄉居民，外出務工的農民，自謀職業的城鄉居民要求參加職工基本養老保險的，應允許其參加。應該設計一種公式，允許城鄉居民基本養老保險與職工基本養老保險互相轉移接續。

待社會主義新農村建設取得成效，農村富裕了，城鄉居民基本養老保險可以併入職工基本養老保險，也可以建立職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險兩種制度，兩種制度可以互相轉移接續，由參保勞動者自由選擇參保，從而真正實行城鄉一體的基本養老保險制度。

六、鼓勵靈活就業人員參加城鎮職工基本養老保險制度。

為了鼓勵靈活就業人員參加城鎮職工基本養老保險，確保靈活就業人員老有所養，×省率先出臺了《靈活就業人員參加城鎮職工基本養老保險暫行規定》，規定靈活就業人員和城鎮個體工商戶可以參加城鎮職工基本養老保險，由於靈活就業人員和個體工商戶無法確定工資總額，為了讓靈活就業人員和個體工商戶積極參加城鎮職工基本養老保險且繳得起養老保險費，規定靈活就業人員和個體工商戶可以按當地最低工資標準的20繳納養老保險費，全部由個人承擔。這一規定讓成千上萬的靈活就業人員和個體工商戶實現了老有所養的願望。

但是，從2012年起，靈活就業人員和個休工商戶不再按當地最低工資標準為基數，而是以當地上年度職工平均工資為基數的20繳納養老保險費，×年，靈活就業人員和個休工商戶每月要拿出×元來繳納養老保險費，一些靈活就業人員每月收入不過千元，如何承受得了，很多人只好選擇斷保，這樣的繳費標準比在崗職工單位和個人繳費還高，很多有門路的人想辦法掛靠到企業參保，因為有些企業工資總額人均僅有1500-×元，法律規定企業是按企業全部職工工資總額的26繳納基本養老保險費(其中企業負擔18，職工個人負擔8)，這樣算來，即使全部由個人負擔也比靈活就業人員每月少繳×元。

這樣的政策就不再是鼓勵政策而是拒絕靈活就業人員和個體工商戶參加城鎮職工基本養老保險了。筆者認為，既是鼓勵靈活就業人員和個體工商戶參保，就應該讓他們繳得起，建議仍按當地最低工資標準為基數，或以當地上年度職工平均工資60為基數繳納養老保險費。