新常態下完善鄉鎮財政管理體制的思考

在調結構、穩增長、促發展的新經濟新常態下，合理劃分縣鄉財政關係、完善鄉鎮財政管理體制，促進縣鄉兩級政府當家理財的積極性，是區鄉政府和財政的一項基礎性工作，更是貫徹落實十九大精神、在廣大農村全面建成小康社會的關鍵環節。現以**區為例，就完善鄉鎮財政管理體制談一點粗淺的看法。

一、完善鄉鎮財政管理體制的主要難點

（一）鄉鎮財政自我保障能力普遍不足

鄉鎮政府是我國最基層一級政府，面向廣大農村，其區位環境決定了其經濟發展不充分，特別是欠發達地區的鄉鎮，經濟較為單一，規模普遍較小，鄉鎮自我發展、自我保障能力較弱，鄉鎮財政主要靠縣級以上財政轉移支付來保障。2016年**區12個鄉鎮，有7個鄉鎮為補貼型鄉鎮。

（二）縣鄉財政支出責任難以明確劃分

縣鄉財政管理體制在我國中央與地方各級財政關係中處於最底層，在制度設計和研究中，並不為大家所重視，主要原因是縣與鄉之間的很多支出責任難以明確劃分，支出責任和實際執行相互割裂。如面向農村的公益基礎設施、農田水利建設維護、各項惠農政策、扶貧攻堅、生態環保、撫卹救濟、特困救助等方面支出，有鄉鎮完全支出責任，有縣鄉共同責任，有縣級完全責任，但到底如何劃分，國家沒有明確的政策規定。

（三）鄉鎮支出縣級兜底保障特徵明顯

由於發展水平普遍較低，鄉鎮財政保障能力較弱，財力難以保障鄉鎮政府履行職能職責和地方經濟社會發展的需要。鄉鎮農村公路、專案及園區建設等發展中形成的大量政府債務，鄉鎮無力償還。這些鄉鎮支出要麼在出現問題、或調整體制時最終需縣級財政兜底解決。這既是縣鄉財政關係的特點，更是完善縣鄉財政體制的難點。

二、**區現行鄉鎮財政管理體制取得的主要成效

**區現行財政體制從2012年開始執行，五年來，鄉鎮財政收入得到快速增長，財政保障能力得到較大提升，各項社會事業得到快速發展。具體表現在以下三個方面：

（一）鄉鎮經濟持續發展，財政收入快速增長

鄉鎮財政體制及配套機制，特別是安排了支援發展財力5383萬元、超收500萬元不分成等機制設定，有效地調動了鄉鎮當家理財的積極性。鄉鎮招商引資、專案建設熱情空前高漲，一帶兩區六園建設、鄉鎮綠色產業得到快速發展，鄉鎮財政收入快速增長，平均增幅達21.2%。到2016年末，12個鄉鎮一般公共預算收入全部在1000萬元以上，1億元以上的鄉鎮有4個，其中樟村坪、龍泉、小溪塔等3個鄉鎮在2億元以上。鄉鎮經濟發展質量和財政收入規模均邁上新臺階。

（二）財政基本保障水平大幅提高

伴隨財政收入的快速增長，均衡性、激勵性轉移支付機制的有效實施，鄉鎮財力不斷壯大，財政基本保障水平得到了大幅提高。5年來，鄉鎮基本運轉支出年均增長14.4%。行政事業人員政策待遇全部得到保障，鄉鎮公用經費保障水平不斷提高。鄉鎮人大、公共安全、綜治維穩、移民、環境衛生、便民服務等專項工作都得到較好的經費保障。

（三）各項社會事業快速發展

“以區為主”的農村公益事業經費保障機制進一步完善，2016年區財政補助農村公益事業經費達2919萬元，比2012年增長1.8倍；
對村級一事一議的補助達2504萬元。區財政補助村級組織運轉經費不斷增長，村（社群）幹部待遇進一步提高，村級組織辦公環境、辦公條件得到了有效改善。農村特色、高效農業以及農業產業化等都有了較大發展。鄉鎮旅遊景區、鄉村遊景點快速增長。農村道路、集鎮基礎設施建設都有了明顯改觀，鄉村面貌發生了巨大變化，精準扶貧工作取得積極成效，基層群眾生產生活條件不斷提高。

三、本輪鄉鎮財政管理體制存在的主要問題

**區現行鄉鎮財政管理體制執行以來成效顯著，但隨著經濟、社會形勢的變化，在執行過程中還是出現了一些需進一步完善的地方。主要表現在以下幾方面：

（一）財權和事權不匹配的問題不同程度地存在

因政策變動和實際需要，鄉鎮新增了部分支出事項，部分事項提高了支出標準，如鄉鎮行政事業人員政策增資、新增鄉鎮工作補貼、車輛改革補貼等人員待遇及鄉鎮新設城管中隊、消防分隊等所需經費，以及新形勢下鄉鎮集鎮管理和維護、集鎮環境衛生、生態環境保護、農村垃圾清運等專案提高了支出標準。同時，原體制安排的部分支出專案因情況變化在實際執行中已調整和改變了用途。

（二）財政收入徵管秩序還不夠規範

由於受鄉鎮金庫管理制度撤銷等因素的影響，鄉鎮之間、區鄉之間存在稅源不正常變動的問題，收入級次混庫現象時有發生，不利於區對鄉鎮財政管理體制的正常執行。

（三）鄉鎮經濟發展很不平衡

由於地理條件、資源環境和經濟基礎等因素的影響，鄉鎮之間經濟發展水平差距較大。有區位和資源優勢、基礎較好的鄉鎮，財政收入和財力遠遠高於貧困鄉鎮。2016年，全區地方公共預算收入最高的鄉鎮達4.7億元，最低的鄉鎮才1400萬元，兩者相差33倍。鄉鎮之間財力的不平衡，造成了不同鄉鎮之間政府提供的基本公共服務能力嚴重失衡，在一定程度上削弱了區財政調控、統籌全區發展和保障能力。

（四）鄉鎮財政管理仍然較為薄弱

鄉鎮仍存在預算管理不夠規範的問題，財政資金管理績效仍然不高，鄉鎮財政對單位和部門的收支預算執行監管普遍不力，財政預算管理作用發揮不夠明顯。部分鄉鎮、村級債務規模較大，每年鄉鎮需用一定的時間、精力應付債主，籌集資金還債，嚴重干擾和制約著鄉鎮經濟和社會事業的發展，已成為財政潛在風險隱患。

四、完善鄉鎮財政管理體制的途徑

鄉鎮財政作為連線國家和農民、城市與鄉村的重要橋樑，在建立公共財政，提供農村公共產品，全面實現脫貧攻堅、在農村全面建成小康社會中的地位越來越重要。劃分縣鄉支出責任、給予鄉鎮相匹配的財權，既是激發鄉鎮政府發展經濟、促進社群進步的重要措施，也是全區統籌、協調發展的根本途徑。

（一）根據不同經濟發展水平，分類確定鄉財政管理體制

鄉鎮財政雖然是一級財政，但是在實際執行中，其基本保障和發展支出仍然要縣區財政兜底，所以鄉鎮財政管理體制的確定，要以確保鄉鎮政權正常運轉為原則，考慮鄉鎮經濟發展水平、稅源分佈、財政自給能力等客觀因素，分類確定鄉鎮財政管理體制。對經濟較發達、稅源豐富地區，可實行比較規範的分稅制財政體制，主要按稅種劃分縣（區）鄉間財政收入和事權，並各自負責本級支出。對經濟欠發達、自身財源少、對上級轉移支付依賴性較大的鄉鎮，實行核定收支、超收分成、超支不補或給予一定比例補助的體制，確保鄉鎮基本支出需要。

（二）合理劃分鄉鎮收入範圍，規範鄉鎮財政收入徵管秩序

在明確鄉鎮收入範圍、核定體制收入基數方面，既要反映鄉鎮經濟發展的真實情況，也要避免收入核算執行難、造成混庫、調劑的問題。要將鄉鎮收入核定到企業，實行稅源企業清單制度，清單外企業不得入庫鄉鎮。同時，為保證鄉鎮既得利益，可以在歷史收入的基礎上，將非清單企業稅收作為一個基數納入體制，在體制執行中根據縣鄉收入增長情況掛鉤分配到相關鄉鎮。對鄉鎮新發展的企業要實行稽核認定製度，避免鄉鎮之間互挖稅源和挖擠縣級稅源的現象發生。

（三）堅持財權和事權相匹配，增強鄉鎮財政基本保障能力

鄉鎮政府直接面向基層、面向農村，具體事務千頭萬緒，“上級千條線，基層一根針”，要保障鄉鎮正常開展工作、充分發揮鄉鎮優勢，就必須按照鄉鎮相應的事權安排合理的財權。完善對鄉鎮財政轉移支付制度，中央、省、市下達到涉及鄉鎮的專項補助，縣級財政要全部轉移分配到鄉鎮，地方應當配套的，縣級財政應當給予配套，不給鄉鎮留支出缺口。要完善均衡性轉移支付制度，對困難鄉鎮基本保障經費不足的給予全額補助。要全力保障鄉鎮幹部個人待遇，加強鄉鎮幹部隊伍建設，合理安排鄉鎮社會事業支出，增強鄉鎮基本公共服務的能力。

（四）激發鄉鎮發展經濟的積極性，發展壯大鄉鎮財政實力。

壯大鄉鎮財政實力是既是加快鄉鎮經濟社會發展的保障，又是鄉鎮經濟社會發展的必然結果，更是解決鄉鎮財政困難、促進城鄉統籌協調發展的根本途徑。鄉鎮財政體制要給予鄉鎮發展壯大財政實力的財政支撐和政策空間。要在體制中安排一定的財力用於鄉鎮發展經濟。要建立發展經濟激勵機制，激發鄉鎮當家理財、發展經濟的積極性，破除縣級政府無條件包攬的僵局。要保證鄉鎮財政體制的延續性和長期性，使鄉鎮發展經濟的成果能夠持續享受，避免鄉鎮短期行為。

（五）加強鄉鎮財政預算管理，確保鄉鎮財政資金安全高效

要加強鄉鎮財政資金監管機制，進一步完善“鄉財縣管”的管理方式，全面實現縣鄉“預算統編，資金統付，採購統辦，票據統管，債務統控”，充分發揮縣級財政人員、技術等優勢，加大對鄉鎮財政預算管理和監督，進一步規範財政收支行為，實現對鄉鎮預算執行、調整、開支標準、支出範圍實行全程動態監督，激勵鄉鎮化解鄉村債務，優化農村經濟發展環境，切實提高鄉鎮財政。