關於深層次開展依法行政法律培訓的思考

強化依法行政法律知識培訓，不斷增強行政機關工作人員的法律意識，提高法律素質和依法行政的觀念和能力，是落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》的一項重要工作。幾年來，我們在全市範圍內針對行政執法人員開展了以綜合法律知識為主要內容的法制培訓，取得了一些成效，執法人員的法律素質和法律知識有了一定的提高。但從行政執法實踐反饋的情況，特別是每年行政執法責任制檢查中對執法人員的測試成績看，法制培訓與執法實踐的實際要求還存在一定差距。為使依法行政法律知識的培訓，以科學發展觀為指導深入有效地開展，實現執法人員依法行政的觀念和能力有效提高的目標，前一階段，我們通過召開基層政府法制機構負責人和執法單位法制骨幹座談會、深入一線執法單位調查、與執法單位合作進行創新培訓試點等形式，開展了深入實際的調查研究和試驗活動，力求在依法行政法律知識的培訓觀念、培訓方式、培訓內容等方面有所創新和發展。
　　一、目前依法行政法律知識培訓存在的問題及原因
　　在調查、座談過程中，我們著重就培訓工作與行政執法實踐的結合是否緊密、培訓內容與執法實踐是否統一、培訓方式與培訓需求是否一致等問題進行調研。經對反饋上來的意見進行的認真篩選和歸納，問題主要集中在以下幾個方面：
　　一是，培訓的形式較為單一。目前，我市的依法行政法律知識培訓形式仍以“上大課”的集中培訓為主，由授課人就行政執法人員應當熟悉掌握的行政處罰法、行政複議法、行政許可法、行政訴訟法等一系列綜合法律知識進行講解，培訓人員以被動的聽、記的方式進行。這種“上大課”的培訓方式，受訓人員的積極性、主動性無法調動起來，培訓效果不明顯。導致這一問題出現的原因是，培訓人員來自不同單位，法律素質、執法經歷、文化層次等方面存在較大差異，對法律知識的領悟能力有著較大的差距，以單一的教學授課的方式進行培訓，對於常年處在執法一線的人來講，普遍感到不適應。
　　二是，培訓的內容過於理論化、條文化，與執法實踐聯絡不緊密，存在“教與學”的脫節現象。以往在培訓內容的設定上，主要以行政執法人員應當瞭解、掌握的基本綜合性法律知識為主，授課時偏重對法律條文字身進行講解，對實際運用法律解決具體問題重視不夠，特別是對行政執法人員具體執法過程中出現的問題、遇到的困難考慮得不夠，不能切實做到從執法實際出發，培訓內容無法在具體實踐中有效得以運用。造成了“重理論，輕實踐”、“重知識，輕能力”“重成績，輕運用”的狀況，出現了培訓人員培訓成績高，但實際運用法律解決問題的能力不高的情況。究其原因，培訓時間短、培訓內容多以及培訓物件涉及面廣是造成這種現象的主要原因。授課人員缺乏執法實踐，沒有執法一線的親身體會，無法將執法實際與法學理論有機結合也是一個重要因素。
　　三是，培訓的針對性較差。由於在以往培訓目標設定上，是以行政執法人員經過培訓獲得執法資格為主要目的，注重的是初級法律知識的普及，培訓的內容理論性、知識性的東西多一些，在課程的安排上偏重於對基本法律知識的掌握，缺乏必要的深度以及執法實踐的針對性，使得培訓與培訓需求之間存在較大落差。調查的結果表明，一線執法人員更注重於法律的運用，即如何合法合理地適用法律規定，解決實際問題，偏重於“實用”，特別是新上崗的執法人員，對如何執法、怎樣執好法更感興趣；
此外，參加培訓人員由於大多數沒有執法實踐經驗，授課人員在涉及具體案例時又很難將做到面面俱到，不同部門的執法領域不同，適用的法律也大相徑庭，理論性、知識性的內容對於參訓人員來講比較抽象，很難把所學的法律知識與上崗後的具體執法實踐結合起來。
　　二、對深化依法行政法律知識培訓進行的思考
　　初步調研後，我們對反饋上來的資訊進行了認真梳理，召集相關培訓骨幹就如何深化依法行政法律知識培訓，使之更加符合執法實踐需要進行專題研究討論，集思廣益，提出了把提高行政執法人員依法行政能力作為培訓主要目的新的培訓工作思路。
　　一是要在培訓觀念上創新。將以往以知識性內容為主的培訓向以提高執法人員依法行政能力為主轉變，增強培訓的實效性；
將以往的培訓出發點由“我要培訓什麼”向“執法人員需要什麼”轉變，從行政執法的具體實際出發，增加課程設定的針對性；
將以往閉門辦培訓的觀念向“走出去、請進來”和聯合辦學的開門辦培訓觀念轉變，增強培訓的靈活性。將以往多個部門作為受訓單位共同培訓，不能針對某個具體部門存在的實際問題開展針對性培訓，轉變為以相同執法領域為培訓單位，先深入實際調查研究，再根據瞭解的實際情況制定培訓計劃，集中進行鍼對性強的培訓。
　　二是要在培訓方式上創新。在培訓方式的設定上，將以往的被動式教學變為教與學相結合的互動式教學方式，增強參加培訓人員的主動性和參與性；
將以單純的講座形式教學向多種類、多途徑的培訓形式轉變；
增加課堂提問、討論、辯論環節，增設模擬演示、組織培訓人員參加行政訴訟案件庭審等方式，鼓勵培訓人員的參與意識，以充分調動參訓人員培訓的積極性和主動性。在條件許可的情況下，嘗試採用多媒體教學方式，將枯燥、抽象的法律知識儘可能以生動、具體的形式表現出來，以增加培訓形式的多樣性。
　　三是要在培訓內容上創新。改革現有以獨立的部門法為培訓單元設立培訓課程的現狀，打破各個相關部門法律之間的界限，從執法實際出發，就具體執法實踐中經常運用的基本法律知識、法律程式組成與相關的法律專題，大量運用執法實踐中發生的典型案件、疑難案件進行解析，增加以情景模擬等感性、直觀內容和專案。特別是增加行政執法人員普遍關心的執法過程中行政爭議的規避、證據的採集、法律文書的有效送達以及行政處罰決定的執行等行政執法實踐中的技巧性的內容，注重培養執法人員運用法律思維思考問題的能力、運用法律知識解決實際問題的能力、熟練掌握和履行法律程式的能力。
　　四是要在培訓效果檢驗標準上創新。不單純追求某一次培訓考試的高分數，而是把依法行政能力的實際提高作為檢驗培訓成果的標準。與參訓單位聯合制定參加培訓人員培訓考核檔案，詳細記錄參加培訓情況、考核情況。將培訓結果與參加培訓人員的工作業績聯絡起來，作為年度考核評定的重要因素，確保培訓效果能夠真實反映參加培訓人員掌握法律知識、適用法律能力提高的實際情況。
　　三、對依法行政法律知識培訓新模式進行的探索。
　　為檢驗上述培訓模式的可行性，我們選取了市城鄉規劃局和市交通局和道外區作為典型單位，召集所屬執法單位的業務骨幹就本單位具體執法中存在的突出問題、疑難問題以及需要重點解決的進行摸底，並對擬採取各項新的培訓措施徵求意見，分別制定出針對各培訓單位實際問題的培訓計劃。我們與市交通局聯合舉辦了首屆以提高行政執法能力為目的的培訓實驗班，分別設定了“行政執法的基本知識與技能”、“行政執法過程中證據的採集與運用”、“行政機關在行政訴訟案件中應注意的問題”“行政複議案件的審理與聽證”幾個專題，以案例分析、情景模擬、重點知識講評等全新的培訓方式開展培訓。我們計劃在舉辦兩期試驗班後，針對課程的設定、教學內容、授課方式以參加培訓人員為物件進行一次問卷調查，根據調查結果，修改補充和完善培訓計劃和培訓思路，使之更符合執法實踐，並在此基礎上，完成其它兩個試點部門和單位的試驗，並將新的依法行政法律知識培訓試驗成熟後在全市範圍內推開。
（論文獲２００８年度政府法制理論研究論文評選三等獎）