地方人大監督監察委員會的方法、模式與機制研究

只有充分發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用，才能牢牢把國家和民族前途命運掌握在人民手中。下面是本站小編整理的《地方人大監督監察委員會的方法、模式與機制研究》，以供參考。

如何實現“對監督權的再監督”，塑造內外部自洽的監督權體系，是國家監察體制改革全面深化期的重要內容。監察委員會作為“位高”“權重”的反腐敗專門機關，對其實施再監督是保障監察權妥善執行的必要前提。在諸多監督方式中，人大監督這種“柔軟”的監督方式常被冠以“低效”乃至“無效”之名。但是，從《中華人民共和國監察法》第九條的規定來看，地方人大是監督監察委員會權力執行的主要機關，對此，２０１８年３月１１日第十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第五十二條也予以明確，即地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。因此，如何啟用地方人大的監督職能，實現其對監察委員會的有效監督，是新時期監察體制改革的重要任務。　　

一、地方人大監督監察委員會的憲法定位

（一）作為外部監督的地方人大監督

監察體制改革後，多主體共治的模式被打破，取而代之的是建立專門的監督機關——監察委員會，由該機關統籌監管各機關、各部門公職人員的違紀、違規、違法以及犯罪行為。但是，作為新設機關，地方監察委員會依然要受到地方人大的監督。主要原因有以下幾個方面。　　

從權力來源來看，地方監察委員會由地方人大產生，自然需要對其負責、受其監督。監察委員會雖然與紀委部門合署辦公，但其在性質上屬於專門行使監察權的機關，這也是其權力之獨立性的體現。沒有獨立性，監察機關就不可能在行使監察權的過程中不受外部干涉。但是，監察委員會及其權力的獨立性是相對的，即相對於其履行職責的過程而言的，在此之外，其依然需要受到地方人大的監督。　　

從監督方式來看，地方人大對於地方監察委員會的監督是一種外部監督的方式）地方人大與地方監察委員會都是獨立的國家機關，在履行各自職責的範圍內，原則上都是互不干涉的。人大的監督權相對比較抽象、柔性，主要體現在審議報告、詢問、質詢等方面；地方監察委員會的監督權相對比較具體、剛性，是對公職人員及其具體行為的監督。地方監察委員會對地方人大負責、受其監督也主要表現在讓其審議報告、接受其詢問和質詢等方面。

（二）地方人大監督的核心要義：對“權”的監督　　

監察體制改革以對全體公職人員實施“全覆蓋”監督為目標，這種監督方式屬於對“人”的監督。地方人大監督監察委員會自然不可能將重點放在“人”之上，否則必然會與監察委員會的監督職能形成衝突，進而按照權力之間優位順序產生架空監察委員會部分職能後果，不利於監察體制改革目標的實現。很顯然，地方人大監督與地方監察委員會監督之間並無主次之分，在正常履行職責的過程中，二者是相互獨立的。典型例證是，監察委員會有權對人大代表履職情況進行監督，亦即雖然地方人大在整體上不受監察委員會的監督，但其具體履職的人員依然要受到監督，這是其對“人”監督職能的深刻體現。因此，儘管地方人大有權任免同級監察委員會主任，但其重點不在於對“人”的監督，而在於對“權”的監督。　　

用地方人大權力制約監察委員會權力，從而達到平衡或者說達到防止監察委員會濫用權力的效果，是地方人大監督監察委員會的核心要義之所在。因為只有外部制約才能更好地防止制約權力自身的腐化，主要包括橫向的平級監督與縱向的跨級監督。監察體制改革後，監察委員會作為集合各種監督權的反腐敗專門機關，對其難以實施橫向監督，而地方人大的監督正是一種是用上位權力監督下位權力的縱向外部監督方式。　　

二、地方人大監督監察委員會的主要方法　　

（一）人事任免監督　　

監察法雖然規定了地方人大及其常委會有任免同級監察委員會主任的權力，但這種權力的行使方式實際上是間接性的。通常，罷免同級人大常委會主任的基本路徑是：當公職人員涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪時，先依法依規開除公職、黨籍，隨後再向人大及其常委會報告。在目前的實踐中，尚未出現由地方人大及其常委會直接免除監察委員會主任職務的情況。但是，在監察委員會主任任命的問題上，依然堅持著必須由全國人大（常委會）表決同意。當然，地方人大任免監察委員會主任是要有實質依據的，要根據其履職情況進行履職評議，綜合考量其履職積極性與履職能力。　　

監察法第八條、第九條分別規定了國家監察委員會主任、地方各級監察委員會主任由同級人大常委會任免的權力，在事實上形成了地方人大對監察委員會的人事監督權。但總體而言，地方人大對監察委員會的人事監督的範圍比較狹窄，通常也只有當監察委員會主任涉嫌重大職務違法或者職務犯罪時才能真正啟動這項權力。基於監察體制改革後紀委與監察委員會合署辦公的現實情況，可以考慮將監察委員會的工作人員納入紀委的人事監督之下，配合人大對監察委員會主任的任免監督，從而形成較為嚴密的人事監督體系。　　

（二）權力行使監督　　

１．聽取和審議專項報告　　

人大常委會聽取和審議專項報告，是開展人大監督的重要前提。通過報告掌握並瞭解有關情況，從而開展監督是最基本的工作方式和邏輯必然。監察委員會由於工作內容的特殊性，工作事項保密性強，如果沒有報告這種展現形式，人大常委會很難掌握“第一手資料”，監督的實效性必將受到影響。　　

《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第二章第八條至第十四條對各級人大聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告予以規定，內容較為翔實且已臻至成熟。其實，聽取和審議“一府兩院”專項報告與聽取和審議監察委員會專項報告並無實質的差異，地方各級人大參照監督法的規定聽取和審議監察委員會的專項工作報告也是一種比較可行的方案。　　

２．組織執法檢查　　

組織執法檢查主要表現為人大及其常委會對具體執法機關就憲法和法律的實施情況進行監督。組織執法檢查是監督監察法實施狀況最為有效的方式之一，即通過執法檢查來監督監察機關是否嚴格依法履行監督、調查、處置職責，是否有違反監察法規定的行為。　　

執法檢查是縣級以上各級人大常委會行使監督權的重要方法。但從目前來看，地方人大執法檢查仍然面臨兩大亟待解決的問題：第一，行政領域的執法檢查大多存在地方保護主義、跨區域執法困難的問題，監察領域同樣也會面臨此問題；第二，執法檢查的規範性檔案建設滯後，而且大多也長時間沒有修改，很多甚至淪為“殭屍規範”，其效用也著實有限。　

從監督的實效性來看，組織執法檢查或可成為監督監察委員會行使權力的最主要方式。尤其是監察委員會辦理嚴重職務違法和職務犯罪案件具有高度的封閉性，同時，同級的檢察機關幾乎難以起到反向監督作用，由地方人大及其常委會通過組織執法檢查的方式接入監察委員會所辦理的部分重大案件，無疑有助於強化對監察權的有效監督。

３．進行詢問或質詢　　

監督法第六章第三十四條至第三十八條規定了人大代表或者人大常委會組成人員提出詢問、質詢兩種監督方式：一是詢問，是指各級人大常委會會議審議議案和有關報告時，本級監察委員會應當派有關負責人員到會，聽取意見、回答詢問，二是質詢，是指一定數量的縣級以上人大常委會組成人員聯名可以向本級人大常委會書面提出對本級監察委員會的質詢案，由委員長會議或者主任會議決定交由受質詢的監察委員會答覆。　　

三、地方人大監督監察委員會的法治模式　　

（一）“一府一委兩院”政制架構的形成　　

以往，地方各級人大對本級“一府兩院”開展監督工作，其規範依據主要是憲法、監督法、監察法以及相關組織法的規定。２０１８年３月２０日，在監察法出臺的同時，中央紀委國家監委法規室編寫了《〈中華人民共和國監察法〉釋義》（以下簡稱《監察法釋義》），對監察法的具體條文以及核心要義進行闡釋，逐漸成為各級監察委員會工作人員學習貫徹監察法規定的必備指導手冊。　　

監督法作為各級人大監督“一府兩院”的主要法律依據，其具體監督方式都是通過該法予以明確的。監督法共有九章，除去第一章總則和第九章附則，中間的七章直接規定了監督的具體方式。總體而言，監督法對於監督方式的規定較之監察法更具體，現行監督法針對“一府兩院”的監督措施大多也可以適用於監察機關。《監察法釋義》的相關表述為“各級人大常委會可以選擇若干關係改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告”。除了聽取和審議的物件不同外，其他內容保持高度一致。　　

地方人大在既往監督工作中，通過制定地方性法規的方式進一步明確了工作程式，形成了比較完善的配套規範體系。例如，僅江蘇省就先後制定了《江蘇省人民代表大會常務委員會工作條例》《江蘇省人民代表大會關於議案若干問題的規定》《江蘇省人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定》《江蘇省各級人民代表大會常務委員會人事任免工作條例》《江蘇省人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》等等。　　

目前，地方各級人大對監察委員會的監督尚處於探索階段。但總體上，地方各級人大以憲法和監察法為主要依據，對照相關地方性法規的規定，比照對本級“一府兩院”的監督模式，將監察委員會納入進來，形成“一府一委兩院”政制架構及其監督模式，是必要的也是可行的。　　

（二）地方人大機構的相應調整　　

２０１８年３月２日，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》。該方案明確提出要適應國家監察體制改革需要，促進國家監察工作順利開展，將全國人大內務司法委員會更名為全國人大監察和司法委員會。全國人大監察和司法委員會在原有工作職責基礎上，增加配合深化國家監察體制改革、完善國家監察制度體系、推動實現黨內監督和國家機關監督有機統一方面的職責。人大巨集觀監督“太軟”、作用有限的問題一直存在，因而在國家監察體制改革試點階段，就有學者提出要在層級較高的人大內設專門委員會，作為監察委員會對口性監督機構。　　

但此處有一個非常重要的問題，即地方各級人大及其常委會具體承擔監督監察委員會的職能機構還沒有確定。監察委員會是政治機關，不是司法機關，也不是行政機關，繼續由地方人大的內務司法委員會或者內務司法工作委員會承擔相關工作，無論是機構的名稱還是工作內容上都不適當，需要作出相應的調整。對應全國人大機構設定，為保證地方各級人大對本級監察委員會監督制約工作的有序開展，地方各級人大也宜進行相應的機構改革，將內務與司法委員會進行相應的職能調整，並制定相應的工作規則。有的地方人大已經著手開展了相應的調整工作，例如，據２０１８年１１月《遼寧省人大機關職能配置、內設機構和人員編制方案》的規定，此次遼寧機構調整，將“內務司法委員會更名為監察和司法委員會”，是“對應監察體制改革，將監察委員會納入監督範圍”，顯然是為了提升地方人大對監察委員會的監督效能。　　

隨著監察體制改革的深入推進，啟用地方人大的監督職能是實現“強化對監督權的再監督”目標的必然要求。與之相適應，地方人大內設機構的名稱也要相應變更，職能也要相應調整。名稱是形式，職能是實質，更重要的當然是職能的調整。為彰顯“監察機關由人大產生，對其負責，受其監督”的憲法規定，應將監察委員會納入地方人大及其常委會的日常性、直接性監督範圍，設定專門委員會對監察委員會實施直接監督。　　

（三）地方人大法治監督模式的具體展開　　

１．人大代表的聯絡性監督　　

在以往的人大監督模式中，開展人大代表聯絡工作是一項頻率高、覆蓋面廣、代表反映好的工作，是被監督者主動接受人大監督的一種主要方式。２０００年１２月２９日，最高人民法院釋出的《關於加強與人大代表聯絡工作的決定》（以下簡稱《決定》）中明確要求，加強人大代表聯絡是增進人大代表瞭解、理解和支援法院工作的重要渠道，是保障人大代表更好地行使憲法和法律賦予的職權。　　

在《決定》中，人大代表聯絡性監督主要表現為六個方面：①認真協助人大機關做好組織人大代表視察和對法院工作的評議活動；②建立健全辦理人大代表建議和來信的工作制度；③建立向人大代表通報法院重大工作事項制度；④建立走訪人大代表制度；⑤建立邀請人大代表旁聽重大案件審理制度；⑥建立向全國人大代表贈閱人民法院報刊制度。上述六個方面既體現了主動接受監督的意識，也為各級人大開展監督工作提供了途徑。　　

當然，由於監察委員會職能的特殊性，人大代表進行監督時應注意以下兩點：①人大代表監督不能干涉正常的辦案流程。監察委員會作為反腐敗專門機關，其有權對公職人員的違紀、違規、違法以及犯罪行為進行全程處理而不受干涉，對此，監察法第四條有著明確的規定。人大代表履行監督職責時，主要處於“觀察者”的地位，即對辦案的過程進行觀察，對可能不合理的地方進行記錄，在隨後的人大或常委會會議上提出相應的改進意見。②人大代表監督要依申請。人大代表是民意代表，不是國家工作人員，其監督權雖有法可依，但本質上仍然是一種民意監督權。而且，監察委員會的辦案流程具有相對的封閉性，依申請監督也有助於排除外部因素的干擾。　　

２．地方各級監察委員會在同級人大上做工作報告　　

憲法和監察法雖未明確規定地方各級監察委員會必須要在同級人大上做工作報告，但從監督制約的角度來看，工作報告是監察委員會工作的重要總結，也是地方人大掌握監察委員會工作動向的重要資料。工作報告主要分為年度報告和專項報告，年度報告與專項報告相比更體現人大監督的制度剛性與覆蓋全面性。地方各級監察委員會應在同級人大上做工作報告，主要理由有以下幾個方面。　　

首先，地方各級監察委員會的權力來源於憲法授予，其組成需經過地方人大。監察委員會和“一府一委兩院”都是由人大產生、受人大監督，“一府一委兩院”負責人的產生都是由人民代表大會選舉產生，因此在接受人大監督的形式上應當具有一致性。組織架構決定組織權力，監察委員會既然產生於地方人大，那麼其組織權力當然要受到人大的制約。　　

其次，儘管除了在人民代表大會上做報告接受人大監督外，還存在其他的接受監督的方式，但是不管是常委會聽取專項報告，還是進行執法檢查，開展詢問和質詢，參與的人大代表都是一部分而不是全部，唯有在人民代表大會上做工作報告，才能接受最廣泛的人大監督。　　

最後，在本級人民代表大會上做工作報告既是監察委員會主動接受監督最直接的體現，也是宣傳展示監察委員會工作成效的重要平臺，是贏得人大代表和社會大眾充分認可的重要機遇；同時，讓人大代表能夠全方位瞭解、知曉監察委員會的工作，才能更好地履行代表職責，更加支援監察委員會工作的開展。　　

四、地方人大監督監察委員會的執行機制　　

（一）督查機制　　

１．督查機制的基本內容　　

地方人大對監察委員會的工作進行跟蹤督查，確保監察委員會及其工作人員切實履行職責。從監督方式的歸屬分類上來看，跟蹤督查應屬於對法律法規實施情況的檢查。目前，監督法還未來得及修改，尚未將監察委員會納入督查的範圍。而從憲法的規定來看，既然地方各級監察委員會要對地方各級人大負責、受其監督，自然也應在督查的範圍。　　

督查機制的建設主要涉及兩個方面的內容：一是要確定相應的規範性檔案，即以條文的形式確定常態化的工作方法，二是要確定相應的執行主體，即要有專門的機構、專業的人員來從事相關工作。在規範性檔案建設方面，實踐中已經有了很多成果，對督查工作的程式、內容等都進行了比較詳細的規定。但為了與監察法進行銜接，這些規範性檔案還要進行相應的修改，將監察委員會作為督查的物件。在業務執行主體方面：一是要加強執法組成人員的專業性。地方各級人大承擔監督業務的專門委員會的人員應注重加強崗位交流、深化教育培訓，掌握監察委員會工作的方式方法。二是可以考慮組建專業的代表組，或者積極向外借智，發揮專家資源優勢。　　

２．督查結果的評議　　

評議作為一種可量化的監督方式，具有較強的客觀性，其在型別上包括工作評議、述職評議、辦案評議等，表現形式多種多樣，主要有進行實地走訪、召開一定範圍人員的座談會、開展滿意度情況測評、聽取工作彙報等，通過上述方式瞭解被監督機關的工作情況，並以此為依據提出意見建議，督促問題整改落實。從既往地方各級人大監督兩院的經驗看，因評議的覆蓋面廣、參與度高、形式不拘一格，成為一種行之有效的監督方式，法檢兩院也將接受人大評議作為主動接受人大監督的一項重要工作，並給予了高度的重視。　　

在督查機制建設中，應繼續推進此種方式，對監察委員會及其工作人員開展評議工作。基於監察委員會的職能設定，評議的重心應聚焦於工作評議，即對監察委員會工作人員的履職情況進行評議。具體評議指標應包括：①工作人員是否存在程式違法行為，以便增強工作人員的程式意識；②工作人員是否存在侵犯人權的行為，以便增強工作人員的人權意識；③工作人員自身是否存在腐敗行為，以便保持人才隊伍的純潔性。　　

（二）問責追責機制　　

１．問責追責機制的建設　　

問責追責是要求對不履行和不正確、不及時履行職責的監察工作人員進行問責，要求監察委員會給予內部處分；對監察過程中存在違紀、違法、犯罪的工作人員，依紀依法予以嚴懲。問責追責機制作為人大監督結果的運用機制，使人大監督更具有剛性約束價值，也防止了監督僅僅浮於表面只具有程式性意義，是打通人大監督的“最後一公里”，能夠切實解決監督乏力的問題，同時問責追責也能推動被監督者提升主動接受監督的意識，避免產生對監督工作可有可無的心態。具體而言，建立地方人大對同級監察委員會的問責機制，要注意以下幾點。　　

第一，問責追責要從常規監督開始。問責的前提是要發現問題，沒有問題就談不上問責。常規監督是發現問題最好的手段，是依法展開問責的重要前提；執法檢查、跟蹤監督是解決重點難點問題的主要辦法。在地方人大實踐中，在地方人大的常規監督中，詢問常常被提起，但質詢卻明顯被“冷落”，這或多或少和質詢帶有的“彈劾屬性”有關。但是，要想問責起作用，質詢這種常規監督的方式往往更有用，更有助於發現問題。因此，常規監督的側重點或許要向質詢偏移。　　

第二，問責追責必須要以規範性檔案為支撐。目前，問責的規範性檔案依據相對較為滯後，有些地方存在著問責追責性規範性制度建設的空白。多數情況下，地方人大雖然有權問責但實際上卻處於“失語”的狀態，或者說，實踐中很少見到人大直接進行問責。其主要原因在於，人大問責性規範不夠具體、可執行性較差。雖然，在多數情況下，規定不具體或可操作性較差的問題，都是“偽問題”；但在地方人大問責這裡，卻是實實在在的“真問題”。法律規範不將人大問責規定得相對比較具體，會使得問責工作難以有效開展，最終架空地方人大這項職能。　　

２．問責追責結果的依法公開　　

依照監督法第七條規定，各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開；與此同時，代表法第四十二條第三款又規定，代表建議、批評和意見的辦理情況，應當向本級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團報告，並印發下一次人民代表大會會議。代表建議、批評和意見辦理情況的報告，應當予以公開。上述規定明確社會公開是人大開展監督工作的要求，因此地方各級人大在開展對同級監察委員會的監督時也不應例外。社會公開是對監督工作的整體要求，也是對問責追責機制的具體要求。　　

在問責追責機制建設和運用時，貫徹社會公開原則要求還基於以下理由：一是人大問責追責公開有利於規範人大監督自身工作，將程式和結果置於最廣大民眾的關注下，將倒逼人大問責追責工作更加嚴謹細緻。二是問責追責公開有助於提升人大監督成效，問責追責公開將給被監督者釋放更加強烈的履職壓力，這種壓力此時已不僅僅來自人大，還來自社會、輿論等方面，這也符合監察法第五十四條的規定，即“監察機關應當依法公開監察工作資訊，接受民主監督、社會監督、輿論監督”。三是問責追責公開將產生廣泛的警示示範意義，其價值已不僅僅停留在具體的問責事由上，還會產生由具體到整體的社會監督效應。