黨建推動全面從嚴治黨向基層延伸

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調指出，要推動全面從嚴治黨向基層延伸。基層是黨的執政之基、力量之源。只有基層黨組織堅強有力，黨員發揮應有作用，黨的根基才能牢固，黨才能有戰鬥力。當前，嚴肅黨內政治生活，就要以改革創新精神補齊制度短板，真正使黨的基層組織生活、黨員教育管理嚴起來、實起來。

一

基層組織在全面從嚴治黨實踐中面臨的新問題

1.常態化趨向缺乏“功能性”自覺。

首先，政治生活的“功能化”還需要加強。黨的十八大以來，通過黨的群眾路線教育實踐活動、三嚴三實專題教育、“兩學一做”學習教育，黨內政治生活逐步規範，但一些地方和部門的黨內政治生活還存在一些問題。一是組織生活不正常不嚴肅，應付了事;二是批評與自我批評時缺乏原則性戰鬥性;三是“三會一課”等制度的作用發揮不夠;四是一些領導等級觀念強、標杆意識弱，影響了自身以普通黨員身份參加基層組織活動的實際效果。

其次，增強黨性學習的主動性不夠。根據近期在幾個區縣的抽樣調查顯示，有些黨員自主學習時間普遍不多，其黨性修養的知識結構廣度和深度明顯不足;有些黨員幹部不學馬列經典著作，稍微系統研讀過馬列原著的僅佔調查總數的1.5%;還有些同志對“兩學一做”中的“學”理解不夠深入，不能主動琢磨重點內容的來源、內涵和作用。

再次，一些黨員對黨內監督存在“狹窄化”認知。目前反腐敗的壓倒性態勢已經形成，但基層體系的自覺性尚未完全發揮，容易在實踐中將黨內監督窄化為經濟反腐。監督路徑主要依賴紀檢系統，組織系統對增強黨性修養的黨內監督的特殊作用激發還有待加強。問題的發現與懲治往往依靠上級組織的力量推動，黨紀政紀處分界限在實際中比較模糊，對潛在的違紀違規現象缺乏預警，監督易窄化為事後追究而非日常程式。

2.制度建設並非“系統自為”。

首先，幹部隊伍建設中的“觀光電梯”效應亟待破解。以調查中的某縣為例，2011年前後通過公推公選、換屆調結構集中提拔了一批年輕幹部。黨的十八大後，由於清理超編超職數及培養幹部“蹲苗”的影響，用人開始趨向保守。待到新一輪選人用人高峰期，繼續晉升的候選基本盤已經形成，當初錯失機會的幹部在資歷、職務等各方面都無法與之前得益者競爭，如同坐觀光電梯，關門前一步趕不上就步步跟不上。

其次，黨員結構“控制”和“優化”平衡不夠。一些黨組織缺乏科學規劃，出現集中發展、突擊發展的現象，使得培養工作的連續性差，培養質量不高。

再次，黨組織書記履職存在兩種型別的缺位。一些黨組織“一把手”的地位掩蓋了其黨建“第一責任人”的身份，有總攬全域性權力的基層一把手，往往以事務性權威取代黨建責任;另一些無實權的組織書記缺乏抓手，習慣了自我邊緣化，難以將黨組織凝聚團隊增強戰鬥力的責任擔起來。

3.長效化執行缺乏自我更新機制。

首先，基層自選活動有時效性“偏好”。2014年開展黨的群眾路線教育實踐活動期間，我們調研的幾個區縣都分別創設了主題特色活動。訪談得知，隨著時間和人員更迭，這幾項活動在今年已基本取消或淡化。

其次，示範效應傳遞性偏弱。《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》等檔案強調抓好乾部尤其是高階幹部，層層示範。但在現實中，民主生活會開到市一級還能夠聽到相對尖銳的意見，縣、區以下“辣味”就不夠了。

再次，基層組織的“陣地感”還有待拓展深化。一些基層組織中普通黨員參與活動的熱情不高，以遊玩代替組織生活吸引黨員，內在凝聚力不夠;部分基層黨組織缺了上級安排部署就不知道該幹什麼，引領力不夠;部分基層黨組織民主評議不正常、組織處置不嚴格，不敢動真碰硬，權威性不夠，使得部分基層黨員對黨組織缺乏歸屬感。以上問題的存在，不但損害了廣大群眾利益，也一定程度上影響了社會風氣，損害到黨的形象和執政基礎。

二

相關問題的成因分析

1.根本原因。

全面從嚴治黨目標的實現有賴於全黨上下同頻共振自我革新。目前，基層對中央精神的理解難以真正做到及時同步、全面準確，內在驅動力發掘不夠充分。

一是積極健康向上的黨內政治文化的構建還滯後於時代使命。

二是核心意識尚未內化為全體黨員的自覺，一些黨員從習慣了形式上服從，而增強核心意識的主動性還需加快步伐。

三是基層組織在理解和執行上容易存在略有滯後、形神不同步的情況，末梢組織動力機制有待加強。四是關於不合格黨員和組織的淘汰機制缺失基礎。

2.直接原因。

一是區別感缺失導致身份感弱化。現實生活中，很多黨內活動在實際執行時以層級而非黨員身份劃線，以層級觀念代替身份觀念，這使黨員失去神聖感和自豪感，也使黨員自身喪失運用黨內民主和監督權利的積極性。

二是功能邊界模糊影響了組織存在感。街道(鎮)向下，黨組織研究問題的會議與班子會混用、支部會與社群委員會(村委會)混開成為常態，賴以彰顯組織地位的黨內生活和民主集中制運轉乏力。

三是幹部選拔的導向性還有不足。“為官有為”的保障機制不全面，多維度差異化考評辦法不多，選拔往往強調“保底”策略。

3.間接原因。

一是存在資料偏好。在龐大的數字任務面前，控制黨員數量和幹部隊伍培養的壓力難以顧及具體質量的優劣。

二是缺少型別化評估機制。對地區黨建工作往往以表格中的量化數字來替代“質”的評估，也缺少對政治生活有效性的評估。

三是基層黨內監督的認知和實踐還需要深化。與行政監察的協調融合還不夠，檢查與調查手段單一。

四是對民主集中制的實踐認知不夠深刻。對民主和集中的關係認識簡單化，黨內民主參與的深度和質量有待加強。

三

以改革創新精神加強和改進基層黨組織建設

推動全面從嚴治黨向基層延伸，最終目的是把全面從嚴治黨的要求，落實到基層黨建各項工作中，將黨的執政根基築牢在基層一線，增強黨同人民群眾的緊密聯絡。推動全面從嚴治黨向基層延伸，須以改革創新精神加強和改進基層黨組織建設，多管齊下，打出“組合拳”。

1.強化黨員意識。

首先要補齊准入機制的短板。由一線黨組織自下而上逐級提交擬發展培養計劃，相關部門根據本地區的中長期總量和結構規劃具體指標加以批核，避免自上而下的盲目性和隨意性。

一是建立 “雙審”機制。各發展單位將每年的積極分子名冊上報組織部門備案預審;上級黨委下沉兩級進行一線考察抽檢，發現疑點立即叫停，核實後削減下一年度發展配額，形成威懾。

二是明確獎懲標準。對發展的每個環節全程紀實，對各方面表現不佳的單位按一定比例縮減發展名額，出了問題的倒查追究;對黨員發展質量較好的單位於次年追加計劃數。

其次，要圍繞身份意識開展管理。在各項組織活動中更多突出以黨員身份而非層級身份劃界，激發普通黨員的神聖感和責任感。在學習教育上聚焦黨員責任感，通過教育強化黨員的宗旨意識和紀律意識。在日常行為上聚焦黨員標準，落實好“三會一課”制度和民主評議黨員活動，動真碰硬執行限期整改、勸退、除名等組織處置。在實踐鍛鍊上聚焦黨員作用，發揮黨員骨幹和示範作用。

2.提升黨組織運轉的活力。

首先，以基層組織生活會為重點鞏固陣地。從實踐的層面抓住基層組織生活會這個重中之重。會議中發動對所有黨員充分評議。會後將批評意見形成問題清單，並對照清單制定整改措施，進行限期整改。上級組織部應與紀委聯合定期按一定比例抽查、監督，促進基層組織生活的有效性和常態化制度化。

組織生活會可分為三個領域分類推進：

一是機關、事業單位黨組織，這類黨組織較為規範，可先行常態化開展。

二是村(社群)黨組織，可通過組織機關、事業單位黨員到村(社群)黨組協調指導聯動開展，提高質量增加活力。

三是“兩新”組織黨組織，可以鼓勵非公黨組織在業餘組織員工休閒娛樂、參觀學習、戶外活動時，召開現場黨組織生活會。

其次，加快“法治型黨組織”研究和建設。當前全面從嚴治黨的重心在基層，新時期依法治國的任務也迫切需要基層黨組織自覺遵照法治理念規範執行。下一步應當以基層法治型黨組織建設為重點，遵循自下而上、逐級推動的路徑，著眼於激發和尊重基層的創新活力，使法治思維和法治方式成為基層黨組織工作的思維方式和行為方式。

一是積極推動基層治理法治化、管黨治黨規範化;

二是把維護法治秩序與保護群眾利益統一起來，提高基層黨組織依法服務水平;

三是把解決影響和制約法治建設的突出問題作為發力點，堅決反對打擦邊球、以“創新”名義違反法治的現象。

再次，以民主評議黨員作為築牢組織存在感的抓手。可推廣評星晉級管理辦法，採用“雙向”指標測評，既有基礎分值，也有正向加分分值、反向減分分值、一票否決事項等，增強民主評議黨員的易操作性。同時，根據不同領域黨員實際，可分類制定民主評議黨員內容。

3.建立配套評估體系。

首先，構建“土智庫”作為評估力量。可篩選本地機關中從事黨務工作的業務能手、基層黨校相關教研人員、有資歷有經驗的鎮村幹部納入土智庫名單。土智庫成員重點研判一些本地特色鮮明的問題。組織部門可以定期對智庫成員提供諮詢意見的質量進行評估並調整名單。

其次，對基層組織各方面要素進行評估反饋。對組織生活程式的規範化、黨組織責任清單的效用、民主集中制的執行進行評估。對基層黨務工作者的素質結構、年齡結構、行業結構、數量結構的趨勢進行評估。對基層黨組織書記履職情況進行分類評估。對黨內學習、整改、參加組織活動等方面的示範性做出評估，上級可依據評估結果不定期對相關組織及領導班子成員展開抽查評比。

4.不斷提升黨內認同感。

首先，鼓勵基層宣傳工作者更多地根據馬克思主義原理，結合實際解決群眾在基層的疑慮和困惑，防止西方意識形態在一些存在模糊認識的黨員群眾中悄然佔領陣地，削弱黨內認同。鼓勵從一線對從嚴治黨“標本兼治”的問題加以討論和釐清，對政治文化的內涵外延加以豐富拓展，增進基層一線實踐的主動性和自覺性，讓基層不僅僅被動理解，而是接地氣、“知行合一”。

其次，任用幹部以“優選”代替“保底”策略。優化民主推薦時各方權重，科學分析和運用推薦測評結果。讓知情人投知情票。健全乾部任職考察。提升幹部考察工作的規範化程度，加強對考察物件政績、綜合素質和發展潛力的考察。區分勇於先行先試的失誤和故意違法違紀的區別，區分加快發展的無意過失和謀取私利的故意違規，保護幹事創業幹部的積極性。同時，輔以關懷體系，鼓勵幹事創業。落實好《推進領導幹部能上能下若干規定(試行)》，細化調整不適宜擔任現職領導幹部辦法和程式，增加黨內的奮進氛圍。

5.優化監察體系補齊黨內監督短板。

落實好《中國共產黨黨內監督條例》，關口前移、明確責任，按照國家監察體制改革要求，在基層紀檢監察組織建設中提前優化佈局。

要精準定位，破除監督盲區，形成全覆蓋的監察體系。強化黨的統一領導和人大充分授權，構建邏輯清晰的廉政建設體系，對公務員廉潔從政行為、貪汙腐敗懲戒措施、具體實施程式作詳細、明確的規定。

設立完善的監督鏈條，對日常品格考核、財產申報和社會交往資訊納入常態化管理監督，將分散在不同部門的資訊加以集中整合，明確保管部門和分級審閱許可權。

建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制，將調查、技偵、監察各項手段予以整合，補齊監管處理短板，並嚴格區分開黨紀政紀的處分。

對諸如出國、家庭人員、社會關係的變動進行常態化記錄比對，引入大資料分析，評估風險趨勢，對每一步路徑形成痕跡化，形成有效判別和預測。

優化組織部門監督的策略，結合組工特殊職能，與幹部情況說明、走訪得票等內容進行系統整合，增強組織部門推動黨內監督的目的性和前瞻性。