發展家庭農場中破解土地流轉難題的思考與策略

發展家庭農場中破解土地流轉難題的思考與策略

×，地處雪峯山脈向洞庭湖平原過渡地帶，總面積×平方公里。轄×個鎮，×個鄉，×個街道辦事處，×個省級高新技術產業園區。截止201×年末全縣總户數×户，總人口×人，其中，農業户籍人口×人，非農業户籍人口×人。

×是一塊流金淌銀的福地。×平方公里的沃土，坐擁西洞庭湖、沅澧二水的魚米之利，盛產糧、棉、油、魚、豬、甲魚、黑楊、蘆葦、玉臂藕等農特產，擁有“×甲魚”、“×玉臂藕”兩個“國家地理標誌保護產品”，更有“中國甲魚之鄉”、“中國黑楊之鄉”、“中國苧麻之鄉”、“中國淡水珍珠之鄉”等多塊國家級金字招牌，是國家確認的重點糧、棉、油、魚生產大縣和“生豬調出大縣”、“優質農產品出口基地縣”，也是出口創匯基地縣、承接產業轉移重點縣和城鄉一體化示範縣。

×農業大學暑期博士團社會實踐活動商學院調研組通過與當地經管部門進行座談，走訪當地的新型農業經營主體，下到田間地頭近距離與家庭農場主交流，對當地家庭農場的現狀有了深入的瞭解，並針對存在的問題提出了一些建議。

現撰寫出調查報告，以便於將調研結果反饋給當地政府，以期為家庭農場的發展盡微薄之力。

一、×農業發展整體現狀

近年來，×從主體培育、園區示範、特色產業等方面着手，加快發展現代農業，生產規模持續增大，經濟總量持續增加，發展後勁持續增強。主體培育方面，規範流轉土地×萬畝，佔全縣家庭承包耕地面積的×;新增種養大户×户、農民專業合作社×家、家庭農場×家、農業產業化龍頭企業×家。

園區示範方面，該縣落實高產創建示範樣板×個，面積×萬畝;標準化生產園區×個，面積×萬畝;試驗示範基地×個，示範、展示農產品品種×個。×園現代農業示範區、×蔬菜核心示範園、×稻蝦共生綠色高產高效創建示範園、×林業科技示範園、×生態農業綜合示範園、×美麗鄉村示範園等一批現代農業示範園區正在抓緊建設。國家級出口豬肉質量安全示範區創建工作獲得國家質監總局專家組現場考核評審通過，農業部漁業健康養殖示範縣創建工作獲得農業部專家組現場考核評審通過。

特色產業方面，201×年，×土豬母豬飼養規模達×頭，比上年增加×頭;保種養殖濱湖水牛×頭。發展南美白對蝦養殖面積×畝，增加×畝。發展生態甲魚養殖面積×萬畝，存塘親鼈×噸，產稚鼈×萬隻、商品鼈×噸。引導推廣“稻蝦共生”、“稻鴨共生”、“稻魚連作”、“稻—蝦鰍(魚)混養”等高產高效種養結合的新模式，拓展種糧農民的增收空間，目前全縣已發展稻田生態種養基地×萬畝，為農民年增收入×億元以上。

二、×發展家庭農場土地流轉中存在的問題

在調研過程中，我們發現發展家庭農場最大的困難是長期獲得成片的土地，一方面農民普遍都有惜地意識，另一方面目前農村土地產權比較模糊。要發展好家庭農場，現在最大的困難是土地流轉問題。目前大部分地方土地流轉形式以出租為主，租期普遍偏短，農場主對土地經營的長期穩定無法預期，就不敢大規模投資，制約了家庭農場的發展壯大。可見，如何破解土地流轉瓶頸，是家庭農場能否“長大”的關鍵。筆者認為在土地流轉中存在下述問題：

(一)土地承包經營權內涵不明確土地承包經營權到底是債權還是物權，已爭論了多年，隨着我國《土地承包法》、

《民法通則》和《中華人民共和國物權法》的相繼出台，土地承包經營權的物權性質已逐步確定，認識也逐步統一。但關於承包經營權的內涵卻存在着事實上的不充分和不確定，這使得所有權的性質在實踐中得不到落實，就連使用權也受到了很多限制，從而使用權衍生的轉讓、轉租、入股、抵押和收益等權利，要麼不能實現，要麼只能部分實現，這和承包經營權本身的內涵相差甚遠。這種內容不充分，權能殘缺，在實踐中的後果是限制了土地的流轉。

(二)土地流轉過程中地方政府的不當干預和不作為有

的基層幹部對農地所有權、承包權、使用權的界線認識模糊不清，將承包權長期不變和土地流轉對立起來;有的片面理解土地流轉的目的，將土地流轉收入作為增加集體收入、壯大村級經濟的主要途徑，將流轉收入作為集體所有;我國現行的《土地承包法》規定：“土地承包經營權以轉讓方式流轉的，應經發包方同意。”這為政府的不當干預找到了所謂的法律依據和藉口，使得政府在土地流轉過程中成了主導者，而不是服務和引導者。某些鄉(鎮)、村領導為謀取私利，違背農民意願，將土地承包甚至賣給開發商;有的則以政績、形象工程為由，建設“生態農業示範園”、“農業科技博覽園”等，隨意改變土地用途。另外，由於地方政府的公共服務職能範圍沒有很好地理清和界定，在土地流轉中政府的“缺位”、不作為現象嚴重。這些問題的存在都最終制約了土地流轉。

(三)土地流轉市場不完善受政治、經濟、歷史、地理等因素影響，我國目前土地流轉市場還很不完善，主要表現為以下兩個方面：一是市場體系不健全。諸如專業的土地投資機構、保險機構、土地資產評估機構、土地流轉協會、土地流轉委託代理機構、法律諮詢機構、土地融資機構等在廣大農村地區都尚未建立。二是市場機制不完善。主要表現為價格、競爭、供求等市場機制的作用沒有得到充分發揮，這使得土地在實現流轉的過程中存在資金缺乏、信息受阻、地區分割嚴重、交易成本過高等問題，直接影響了土地流轉的速度、規模和效益，給家庭農場的發展壯大帶來了很大障礙。

(四)失地農民的社會保障體系不健全我國社會保障制度還不夠健全和完善，特別是在農村地區，大部分農民還未被納入社會保障體系的範圍或是即使參保了，但普遍存在項目少、水平低的問題。這使得土地對大部分農民來説仍然承載着社會保障的功能，這嚴重製約了我國農村的土地流轉。甚至出現一方面進城務工，另一方面保留土地不惜拋荒的現象。

三、解決土地流轉過程中存在問題的對策建議

土地流轉符合家庭農場規模化、集約化、商品化生產經營的要求，也是家庭農場發展壯大的必要前提。具體來講，可從以下幾個方面來完善土地流轉機制：

(一)進一步健全和完善土地承包經營權流轉法律體系首先，完善《土地管理法》、《農村土地承包法》、《擔保法》、《物權法》，進一步明確土地承包經營權的具體內涵，弄清所有權與經營權的職能與界限，強化承包人在法律範圍內自主處理所承包土地的權利，強化土地流轉的物權化保護。其次，應在鞏固《土地承包法》第四十九條、《擔保法》第三十四條和《物權法》第一百八十條中：以招標、拍賣、公開協商等方式取得荒地的承包權可以抵押的基礎上，增加土地承包經營權在不改變土地用途的前提下可以抵押等條款。再次，應該儘早出台《農村土地流轉法》和《農村土地流轉實施條例》，對土地流轉過程中涉及的方方面面問題提供法律依據和保障。

(二)加強土地市場建設搞好土地市場建設，可以採取以下措施：第一、必須解決有市無場問題。要努力抓好土地有形市場建設，如全面建立地產交易機構，並與物價部門配合，制定新的土地交易收費標準，加強土地交易機構的資質認證和管理。第二、要積極完善土地市場。對於已建立的土地有形市場，要認真監督，使其做到有固定的交易場所、有完善的規章制度、有專職的專業人員、有必要的設施、有招標評標專家庫，做到交易有序、管理科學、市場規範。第三、要簡化程序，構築土地公開交易平台。要設立政務公開大廳或公開服務窗口，實現窗口式服務、一站式辦文、無紙化辦公、信息化查詢等。

(三)政府以規範行為加強對土地流轉的管理政府要正確定位自己在土地流轉中應該是組織者、管理者和服務者的角色。做到不錯位、不越位、不缺位，具體來講，應該做好以下工作：第一、建立農村土地交易所，完善土地流轉交易方面的規章制度，細化具體操作流程，使之更具可執行性。第二、土地管理部門應聯合有關部門成立投訴中心，受理土地流轉過程中的各種糾紛、投訴。第三、完善相關制度與政策，主要是城鄉統籌的户籍、醫療、就業、社保等相關配套制度和與土地流轉相關的金融、擔保、税收等有關政策，使土地流轉依法、公開、健康進行。

(四)健全農村社會保障體系應該以“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”原則為指導，以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、基本生活保障為重點，以商業保險、慈善事業為補充，加快建立健全農村社會保障體系。如建立養老保障省級統籌制度，擴大新農村社會養老保險範圍，提高農村五保户供養水平，提高優撫對象補助標準，健全包括農民工在內的職工養老保險關係轉移接續辦法等。以弱化土地的社會保障功能，解決農户土地流轉後的困難和後顧之憂，推動土地流轉。