如何實現旅遊業大管理大產業大發展

XX縣旅遊業發展調查報告　　

——如何實現我縣旅遊業“大旅遊、大發展、大產業、大管理”　　

旅遊是當今社會發展最快的新興產業之一，也是拉動內需最具潛力的朝陽產業，旅遊業涉及到旅遊者的吃、住、行、遊、購、娛，直接與交通、餐飲、酒店、物流等十多個產業有關，與其它一百多個行業有間接聯絡，能形成一長串優勢產業鏈，創造更多的就業崗位。發展旅遊業既有利於拉動消費、增加收入，又有利於促進就業。2010年，國務院出臺了《關於加快發展旅遊業的意見》將旅遊產業確定為非常重要的戰略性支柱產業。　　

自80年代初期，XX縣的旅遊業還是一片空白，旅遊業被看成是“朝陽產業”，特別是改革開放以來，XX縣縣委、縣政府提高了對旅遊產業在國民經濟發展中的地位和作用的認識，積極制定並實施了蒼巖山風景區的開發建設規劃，進一步加大了對旅遊景區的開發力度，特別是隨著秦皇古驛道、仙台山、錦山、於家石頭村風景區的開發建設，目前已逐步形成以蒼巖山為龍頭的五最十景旅遊格局，XX風光具有極好的區位優勢和資源優勢，自然、歷史與人文旅遊資源極為豐富。蒼巖山景區已經成為XX旅遊產業的領軍者，經過近30年的發展，XX旅遊業正在向形成一個比較完整的產業體系邁進。可以說，旅遊業為XX經濟發展作出了巨大的貢獻。　　

通過調研認識到，儘管我縣旅遊發展成效顯著，但整體上仍處於打基礎的階段，突出表現為產業化程度不高，總體實力不強，對外影響力和吸引力不夠，遠未形成旅遊經濟。以2009年全省旅遊綜合收入為705億元，石家莊旅遊收入72億元，平山收入接近19個億，而我縣旅遊經濟社會綜合收益不足1億元，遠遠低於全省水平，無論橫向和縱向比較，我縣旅遊業發展現狀與XX作為國家第一千年古縣，石家莊十大名景旅遊勝地，文物文化旅遊資源大縣的地位不相稱，與我縣特有的旅遊資源稟賦極不協調，並且成為阻礙我縣旅遊產業快速發展的主要問題。表現在以下三個方面：　　

一是體制不順，機制不活，旅遊企業無法自主經營，不適應多元化的市場競爭；
二是不具備產業化發展，結構模式不科學，輔助環境不和諧，未提供發展大旅遊的整體平臺；
三是基礎設施落後，服務水平不高；
　　

針對以上問題開展調研，並對改進這些問題，促進旅遊產業可持續發展，使其逐步成為我縣戰略性支柱產業進行了初步研究，結合我縣實際，參考外地旅遊發展的先進經驗，提出一些改進建議，下面就以上三方面進行詳述。　　

深化管理體制改革，使其真正適應市場自主競爭　　

一、XX縣目前旅遊管理體制存在的主要弊端

　　1、政企不分、使旅遊行業行政監管失效。目前，蒼巖山景區的旅遊管理體制採用的是旅遊業主管部門的行政管理模式。XX縣旅遊局作為縣政府下屬的行業主管部門，並沒有完全承擔著對全縣旅遊業進行行政綜合管理，而是一直直接從事對蒼巖山景區的經營管理，這種計劃經濟色彩極濃的管理模式與本地區飛速發展的旅遊業不相適應，旅遊業發展的超前性與管理體制的滯後性之間的矛盾已經成為XX縣旅遊業繼續發展的最大障礙。蒼巖山旅遊產品主要以風景、文物為主，在行政建制上分別隸屬旅遊、文物等部門，在同一景區內形成多頭管理，作為景區不能自主發展，行政接待繁多，大都打白條。而且景區旅遊收入和宣傳力度及文物保護方面不成正比，特別是現今的管理模式，造成這些因素彼此限制和不協調。作為以經濟收入為主的企業不能自主發展經營業務，無疑於束縛手腳，限制企業發展。這種管理體制導致業務開展無法自主，行政工作不得不做，一心二用，焉能成功。　　

2、旅遊業管理體制不順，導致旅遊業內部產業結構失衡。從旅遊產業結構看：食、住、行、遊、購、娛六個行業發展不平衡、不協調、不配套，購物和娛樂一直是突出的薄弱環節，導致全產業對景點收人的過度依賴，使整個旅遊業的發展水平降檔；
從產品結構看：雖然已經形成一批比較成熟、具有國內外影響的觀光產品，但是在市場上已經成熟、併成為潮流的旅遊、宗教文化特種產品在蒼巖山還剛剛興起。現有旅遊產品的種類、規模、品質與豐富多彩的旅遊資源不相稱，與國內外多樣化的市場需求不適應；
從旅遊生產力的區域結構看：資源豐富的南部山地景觀處在起步或待開發階段，開發度較高的山水一體旅遊綜合度假區是較為適合該區域性產品的，但現在各景區發展非常不平衡區發展也不平衡，旅遊開發資金短缺，人才嚴重匱乏，產品技術含量低，規劃執行不嚴格；
從企業結構上看：雖然有了一批中高檔飯店和部分骨幹旅行社，但旅遊企業總體上處於“小、散、弱、差”的狀態，尚未形成有競爭力的名牌旅遊企業，相當多的旅遊企業經濟效益不理想；
從客源結構上看：一是從國內外遊客比例看，國內遊客佔99.06%，國際遊客僅佔0.94%，低於全國10.6%的平均水平，遠低於平山、正定等旅遊地區。二是從一般旅遊者與商務遊客的比例看，高消費的商務遊客僅佔1-2%，比例嚴重失衡。　　

　　3、管理缺乏一致性。人們對旅遊局的工作要求往往超過旅遊局職能的設定範圍，使旅遊局履行職能與設定職能不一致，導致管理力不從心。如旅遊市場出現製售假冒偽劣商品、“宰客”等問題時，人們一般不是找相關的管理部門，往往總是找旅遊局，旅遊局感到責任大、權力小。　　

二、深化蒼巖山旅遊管理體制改革的設想　　

在改革開放大潮的推動下,旅遊業以國內市場為出發點,依託國家的優惠政策,充分發揮產業的優勢,逐步建立了現代企業制度。深化企業改革，加快企業發展，理順體制，搞活機制，按照自主經營，獨立核算，自負盈虧的原則，旅遊局應切實轉變工作作風，強化服務意識，積極探索企業改革、發展新模式，實行政企分開的有益嘗試，並根據各景區實際情況分別制定了管理方式，建議成立相應的景區管理處，使之成為獨立的法人經營企業。以蒼巖山景區為例，成立蒼巖山景區管理處，實現自主經營。　　

旅遊局是不是景區的經營者更不是景區售票員，而是引導區域旅遊產業可持續發展並對旅遊經營者從事行業行政監管職能的政府部門。因此，理順旅遊管理體制，促進旅遊業發展，除充分發揮旅遊局行政管理職能外，必須實行政企分開，組建獨立的法人單位，制定科學的管理模式，蒼巖山景區的旅遊管理體制改革也應以此為突破口。
　　一是旅遊局今後作為行駛行政職權的行業監管主體，不參與直接經營，對蒼巖山景區的管理採取從巨集觀上加強管理，做到管而不死，放而不亂，讓企業真正成為自主經營，自我約束，風險自擔，自我發展的法人實體，使企業參與激烈的市場競爭並立於不敗之地。公開向社會招聘有先進管理經驗的酒店管理公司或聘請專業管理人才經營管理蒼巖山賓館；
二是能夠探索企業股份制改革發展模式，可誠請國內外有實力的企業參股、融資參與企業管理，利益共享，風險共擔，充分利用現有資源，發揮更佳的經濟和社會效益，完全實現了政企分開。對景區或賓館等企業性質的法人單位按照政企分開的原則，旅遊局不再代管其財務及其它事宜，鼓勵其自主經營，自我發展。
　　這樣實現了旅遊局對旅遊企業的行業監督、管理和指導的目標，理順了政企關係，並在宣傳促銷上幫助企業培養市場，拉動市場，對推動景區（點）的管理權和所有權分離，將鼓勵有實力、有經驗和有業績的旅遊經營實體參與景區（點）的管理。旅遊局將進一步轉變職能，真正做到在景區（點）規劃上把關，服務質量上監督，市場營銷上宣傳、策劃，有利於全縣旅遊產業的有機整合，更有利於對全縣旅遊行業的監管，為發展真正意義上的大旅遊提供可靠保障。　　

改善旅遊大環境，發展旅遊大產業　　

旅遊業是一個綜合性的產業，除核心旅遊業外，輔助旅遊業遍佈旅遊、文物、文化、公安、城建、國土、林業、質監、安監、衛生、工商、物價等幾十個行業部門，同時，旅遊業要快速發展對旅遊行業管理提出了更高的要求，使目前旅遊行業管理部門很難滿足這種要求，在這種情況下，就促使我們要轉變傳統思維，建立適應“大旅遊、大產業、大市場、大管理”環境要求的巨集觀管理體制實屬當務之急。為此，我們必須充分借鑑各地的經驗，及早構建符合XX實情的旅遊管理體制，營造旅遊發展大環境。　　

一、存在問題　　

我縣旅遊業起步較早，但發展相對緩慢，主要體現在：　　

1、各自為政的管理體制，使旅遊巨集觀管理失效。

蒼巖山旅遊產品主要以風景、文物、文化為主，在行政建制上分別隸屬旅遊、文物等部門，往往同一景區內，建設、文物、林業、水利、衛生、旅遊、工商、安監、質檢等多個部門插手管理，造成多頭管理，而旅遊局不可能包攬其他管理部門職能，缺乏全面的巨集觀調控手段，多年來由於未行使對全縣旅遊行業進行系統的行政管理，縣域內多數景區（點）一直認為旅遊局就是蒼巖山管理局，而不是全縣旅遊行業行政管理機構，導致對旅遊經營者的行政管理和行政約束能力很弱，難以做到對整個行業的全面管理，出現了很多管理上的空白點，形成了多頭管理和無頭管理的矛盾。　　

2、沒有形成共識，導致綜合社會環境不和諧。　　

一些職權單位和旅遊輔助單位沒有大局意識，沒有認真貫徹省政府關於打造省會西部生態經濟強縣的相關精神。更沒有形成打造四張名片之一的旅遊大縣的主觀共識。持續幾年來眾所周知，XX的路況非常糟糕，交通基礎設施不完善，許多外地旅遊大巴都不願意到XX來，通往蒼巖山的道路一過三月廟會就開始修路，一直持續到夏天，到了秋天，正值國家級森林公園仙台山紅葉喜迎遊客之時，交通局就開始對通往仙台山的公路進行大修。錦山由於部分設施不達標，遭到了相關部門的“停業關閉”威脅，東天門滑雪場建設時期遭遇村裡堵路和多個部門的“卡脖子”管理。為何一到旺季就修路，一到建設就檢查。企業發展真就這麼難嗎。我看是部分職權部門的官僚主義思想滋長，當霸王。石家莊公交總公司專門為XX蒼巖山、仙台山開通“遊8、遊9”兩天旅遊公交線路，可是卻遭到當地交通客運和相關部門的阻攔，“卡脖子 ”行為不斷出現，這種排他性的官僚理念嚴重製約了旅遊企業的健康發展，散、亂、差的局面得不到有效遏制。　　

二、改善旅遊發展環境，成立專門協調委員會。　　

國務院《關於加快發展旅遊產業的意見》中給旅遊產業可持續發展做出了明確的指引方向和遠景規劃。該《意見》將先前提到的旅遊事業定性為旅遊產業，並將其確定為國民經濟戰略支柱性產業。　　

現代旅遊隨著規模、數量、增長幅度和對社會、經濟、文化各方面的影響以及社會參與程度進一步擴大，從單純的遊山玩水發展成涵蓋文化、傳媒、交通、公共服務、商品等市場，已是一種“大旅遊”的概念，“大旅遊”、“大市場”就要求“大管理”。這種“大管理”要求管理是全面的，能覆蓋全行業；
其次，要求管理是全方位的，要能對市場的多層次發揮作用；
第三，要求管理是權威性，能夠形成切實的調控作用。實踐表明，實現“大管理”，必須要實現由單一部門管理旅遊向相關部門共同管理旅遊的方式轉變。旅遊業的特性也決定了旅遊管理是一個社會系統工程，行業管理不是排它性管理，必須正確處理旅遊部門管理與相關部門管理的關係。這就要求各相關部門必須要把涉及到本部門旅遊方面的管理作為自己份內的事來抓，對旅遊要認識到位，職責到位，檢查考核到位，這樣才能形成有效的巨集觀管理體制，旅遊產業是朝陽產業，我們要做的不是“卡脖子”，二是把旅遊產業這個蛋糕做大，做好，這離不開縣委、縣政府及各相關單位的大力支援和協助。同時，發展旅遊產業，不僅要強調管理，更重要的是要建立起促進發展的機制。因此，必須在縣委、縣政府的大力支援下，協調各部門關係，建立良好的發展大環境，才能促進旅遊業大發展，就要解放思想，大膽創新。建議：除充分發揮旅遊局行政管理職能外，組建高層次的旅遊產業發展委員會應該說是一種更為理想的管理模式無論是旅遊管理體制改革還是優化旅遊發展環境，也應以此為突破口。　　

　　1、總體思路。旅遊產業發展委員會的名稱本身表明，該委員會旨在促進發展，不侷限管理，要把以往的管理協調改變為發展協調。該委員會超越各種部門間的隸屬關係，直接對縣委、縣政府負責，不增加財政負擔，不搞委員制，實行責任制。按照“統一領導、明確職責、分清主次、相互配合”的原則開展工作。旅遊產業發展委員會的主任由縣長擔任，副主任可由分管旅遊工作的副書記或副縣長擔任。成員由旅遊、文物、國土、城建、林業、衛生、電力、通訊、交通、公安、質檢、文化等旅遊管理相關單位一把手組成。產業發展委員會下設辦公室，作為常設機構，具體處理日常工作。旅遊局仍然存在，仍然是作為政府主管職能部門對全縣旅遊業進行行業管理，只不過其管理的思路和方式有所調整，旅遊局側重於對景區升A晉級、旅行社審批、星級飯店評定、國內旅遊團隊定點飯店、旅遊景區景點、導遊員等與旅遊較為直接方面的管理。與其它管理部門相關的旅遊方面的管理，則通過旅遊產業發展委員會進行協調，建立各部門聯合管理的機制。旅遊產業發展委員會更重要的作用是對本地旅遊產業的發展進行通盤考慮、整體協調，建立起促進發展的合理機制。　　

　　2、旅遊產業發展委員會主要職責。（1）做好旅遊業與其它產業的協調，實現旅遊經濟與其它經濟深度結合，使旅遊業的帶動功能得以充分發揮；
（2）按照發展“大旅遊”的要求，在吃、住、行、遊、娛、購六個方面主動做好引導，溝通工作，聯合相關部門，統籌組織好各個要素的開發和經營；
（3）協調好旅遊業與公路、鐵路等外聯單位之間的關係，形成一個各方和諧、左右順暢、內外銜接的旅遊發展新格局；
（4）協調與旅遊有關部門、特別是與文物管理部門之間的關係，解決旅遊市場管理中的重疊和“真空”，督促檢查各有關部門各負其責，共同管理好旅遊市場。（5）旅遊開發建設，各成員部門充分發揮各自業務職能，分工協作，對口支援開發建設，形成有機結合的旅遊建設整體。　　

　　3、旅遊產業發展委員會工作重點。（1）統籌規劃本地旅遊發展目標、任務；
（2）研究制定本地旅遊發展政策、措施、規定和辦法；
（3）協調解決旅遊產業發展中的各種重大問題；
（4）制定旅遊產業發展年度工作計劃和各項經濟指標；
（5）監督、檢查本地旅遊服務質量、旅遊安全工作和維護旅遊市場秩序；
（6）策劃、指導本地旅遊商品開發。　　

旅遊業作為一門先導產業，客觀上要求其管理模式按照市場經濟特有規律進行運作，隨著旅遊業的對外開放，旅遊管理體制的變革和創新成了必然趨勢，改革的最終目的就是優化發展環境，只有改革和創新，我國旅遊管理體制才能適應新型的發展需求，只有改革和創新，我們的旅遊業才有更大的發展空間。　　

堅持服務為王，實現精細化、標準化、人性化管理　　

隨著我縣經濟的快速發展，我縣旅遊業規模進一步擴大，旅遊業的知名度進一步提高，旅遊接待量和旅遊總收入進一步增長，旅遊產業作為現代服務業的龍頭地位日益凸現。為滿足旅遊者的需求，真正體現“顧客是上帝”和“服務為王”的服務意識，加強對全縣旅遊業的服務和管理，進一步提高我縣旅遊業的整體質量。　　

近年，通過環境綜合整治、旅遊服務隊伍建設，基礎設施改造等一系列手段，旅遊景區軟硬體實現了提檔升級，服務環境明顯改善，服務水平明顯提升，為遊客創造了一個安全、舒適、溫馨的遊覽環境。XX旅遊業已呈現出巨大的活力，在服務質量方面業已有了顯著的提高。但落後的管理體制和服務水準的偏低嚴重製約了景區現代化發展建設的需求，服務環境和景區發展不相協調，與“AAAA”級旅遊區的稱號不相適應。
      一、發展現狀和存在問題　　

雖然我縣旅遊業已經有了很大發展，但仍有許多不容忽視的現實問題，在一定程度上成為XX旅遊業和國際接軌的瓶頸因素。
      1、設施趨於陳舊。
       我縣目前具備一定接待能力的對外開放景區只有五家，景區各有100人以上接待水準的賓館1-2家，農家院50多家，主要集中在蒼巖山、仙台山、於家、錦山；
旅行社及營業部共4家。能同時容納200人就餐的餐廳不足5個，會議室不足6間，停車位不足600個。目前。我縣旅遊接待酒店有XX賓館、蒼巖山賓館、仙台山賓館、石韻山莊、錦山賓館、蒼巖山莊等，很大一部分都是老酒店。2009年，縣政府、旅遊局投資近800萬元對蒼巖山、仙台山遊客服務接待中心及賓館、基礎設施等進行升級改造，但很大一部分酒店或客房部分設施裝置仍然較為陳舊。另外，從和國際化接軌的角度考慮，在旅遊設施結構上不完整：除幾家老牌酒店外，幾乎沒有星級酒店，也沒有一家飯店開設西餐廳，而且其產品也並不地道。
      2、整體素質不高。
      雖然旅遊企業對人才倍加重視，但是從目前的文化程度比例來看，人員素質不是很高，旅遊專業人員比例仍然很低，尤其在外語水平方面存在很大的缺陷：幾乎沒有一家飯店或者旅行社配備熟練外語員工。由於XX的特殊環境，旅行社長期以來以組團為主，導遊基本上以全陪形式帶團；
由於景區大部分旅遊服務人員文化水平偏低，綜合服務水平不高，因此接團能力較弱，特別是接待境外遊客還不具備條件。
      3、管理質量欠缺。
      現有旅遊企業管理人才在質量上和數量上都有很大的缺口，而管理人才和經營人才相對不足，管理質量和管理水平相對落後已經成為制約XX旅遊業發展的重要因素。部分管理人員素質不高、管理知識落後；
管理人員憑關係上崗、管理人員選拔無競爭機制；
企業內部自身無人才培養，單靠挖牆角來“挖人”，這些因素直接抑制了管理人員的自我素質培養和提高，直接影響服務質量水平的進一步提高。
      二、對策和建議
      1、進一步加大旅遊設施的改造，加快旅遊專案的創新，做到精細化。　　

對於尚未進行改造的、設施裝置相對陳舊的酒店賓館建議根據市場定位，分批次對設施進行有步驟、區域性性的改造，特別要引進酒店智慧化裝置，以打造酒店新環境，進一步同國際接軌。另外，旅遊企業應根據自身特色對已有的旅遊專案進行改進或建立新的旅遊專案：星級飯店既要服務於外地商務客人，也要加強飯店的社群功能建設，如增設結婚禮堂、棋牌室、歌廳以及健身養生設施，通過附屬功能的完善，形成“乘數效應”，提升飯店經營效益和服務質量，也提升應對金融風險的能力；
對低星級的酒店可以增設類似於青年旅舍的經濟房間，以滿足國內外經濟型團隊或學生遊客的要求。另外，“吃”在旅遊六要素裡排在第一，然而我縣旅遊景區酒店餐飲產品的檔次明顯偏低，產品沒有創新，更沒有特色。部分酒店經營還存有小農經濟意識，欺客宰客現象時有發生。要在“吃”上下功夫，打造“新、奇、特”，展現地方風味，還可以在景區發展農家院，對農家院的設立和開放，要依照一定的行業管理標準進行評定，並掛牌營業。這樣不僅避免了無序競爭，也杜絕了違法現象的發生。同時，能夠充分發揮地方農家特色優勢，打造地域文化。
      2、進一步壯大旅遊企業隊伍，提升旅遊服務的檔次，做到標準化。
      一是旅遊主管部門應加大賓館星級、景區等級以及旅遊推薦企業等宣傳工作，把更多的服務企業納入旅遊企業，以加強統一監督和管理，保證旅遊業總體質量。二是旅遊企業應及時轉變服務質量管理觀念，使服務質量管理方式從“粗放型”轉變成“集約型”，及時和國際化接軌。三是加強培訓工作的創新發展、可持續性的發展，使旅遊企業的培訓工作逐步專業化、實際化，標準化。四是為更好的督促旅遊企業進行自我管理，在行業中形成“比、趕、超”的積極局面，旅遊主管部門將適時舉辦一些競賽、評選活動，同時在評選物件上從員工範圍擴大到管理人員的範圍。多采取“走出去、請進來”的學習交流模式，聘請省市旅遊酒店餐飲、客房管理、接待服務明星等人才到我景區賓館開展傳學授藝，同時，要我們的服務人員多到省市旅遊酒店交流實習，學習先進的管理模式和服務禮儀。通過，交流學習，使我們的服務人員整體綜合素質得以提升，服務水平更加規範化、標準化。
      3、進一步提高管理質量和水平，加強多角度人才開發和建設，做到人性化。
     首先，旅遊企業的管理人員應不斷的向職業化的方向發展，這是旅遊企業管理專業化的前提，在日常管理的基礎上加強自我素質的提高，可以通過組織各種培訓以及經驗交流、掛職培訓等工作，加強旅遊主管科室、各旅遊企業甚至和縣外、省外人才交流，不斷提高和更新旅遊從業人員的專業知識、工作技能，促進管理、服務和行業精神文明建設的鞏固與提高。其次，為加強招聘力度，旅遊主管部門可以組織各旅遊企業和大中專院校、人事部門和勞動部門聯絡，開闢網上或人才市場上的旅遊人才招聘專場。第三，旅遊企業應加強“以人為本”的人性化管理方式，完善激勵機制，在企業內部進行管理人員的儲備，以提高員工的工作積極性，同時可以緩和人才流動帶來的不利影響。
    如何不斷的滿足旅遊者、如何提高服務質量一直是旅遊行業的一個永恆的話題。要始終堅持“服務為王”的管理理念，要在XX旅遊業黃金時期做出黃金效益，最根本的就是旅遊主管部門和旅遊企業一起，抓住機遇，積極做好自我提升，使XX旅遊業更上一層樓。