農村土地承包合同糾紛產生的原因及對策

    【關鍵詞】農村土地承包  土地承包合同糾紛  對策
    《中華人民共和國農村土地承包法》的實施，第一次以法律的形式肯定了農民的土地承包經營權，把農村土地承包政策上升為法律，使農村土地承包有法可依，有章可循。但隨著時間的推移，不可避免地出現一些矛盾和糾紛。
    一、農村土地承包合同糾紛的基本情況和特點
    今年1—5月份，山東省莒縣人民法院院共受理農村土地承包合同糾紛案件21件，是去年同期的4.2倍，也是歷年來該類案件發案最多的一年。而且在調查中發現，實際存在的農村土地承包合同糾紛遠不止這些，沒有訴諸法院的還大量存在。它與其他合同糾紛存在著較大的差異，主要包括土地合同糾紛的主體具有特定性；
客體具有特殊性；
合同內容的穩定性；
矛盾的激化性；
土地流轉艱難性等。
    1、農村土地承包合同主體具有特定性。從我院受理的農村土地承包合同糾紛看，95%的案件主體是村民委員會和該村村民。主要是農村土地承包合同的發包人只能是農村集體經濟組織，包括村內各農村集體經濟組織或者村民小組、村經濟組織或者村民委員會、鄉（鎮）農村集體經濟組織等。非農村 集體經濟組織不能成為農村土地承包合同的發包人。農村 土地承包的承包人一般是農村集體的成員，既包括本村集體經濟組織的成員，也包括其他村集體的成員，或者是本村與他村集體的成員的聯合。在有些情況下，承包人也可以是非農村 集體的成員。
    2、農村土地承包合同客體的特殊性。農村土地承包合同的客體是集體所有或國家所有依法由集體使用的農村土地的使用權。《農村土地承包法》第2條規定的農民集體所有和國家所有依法由農村 集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用於農業的土地是農村 土地使用權的載體。通過調查發現，這些案件中果園、桑園承包案件佔70%，家用耕地佔12%，其它案件佔8%。
    3、農村土地承包合同內容的穩定性。土地是一種可以永續利用的生產資料。經營者只有擁有長期穩定而有保障的土地使用權，才有增加投入、用心養護、改善地力的積極性，從而提高土地生產力。因此，農村土地承包合同的期限較長，短的幾年，長的十幾年，甚至幾十年，土地承包法也規定國家依法保護農村土地承包關係的長期穩定。但因多方原因這些土地承包合同糾紛中的合同均已中斷或中止，合同不能履行或無法履行，在這21件農村土地承包合同糾紛中有大部分合同已無法履行，只能判決解除合同，只有少數農村土地承包合同雖中止履行，但通過法院審理後可判決或調解繼續履行合同。
    4、矛盾的激化性。這些案件即使當事人不多，但是判決結果涉及多人利益的改變，社會影響大，矛盾易激化，必須引起高度重視。如果處理不當，引發民事案件轉為刑事案件 可能性較大，在我院受理的土地承包合同案件中已經有土地承包過程中因矛盾激化，而發生的故意砍伐他人經濟農作物，故意傷害、集體上訪等現象的發生，雖然數量不多，危害大，影響大，已經成為影響農村社會穩定的重要因素之一。
    5 、土地流轉的艱難性。承包法第一次規定了承包人作為主體有權將自己承包的土地承包經營權依法轉包、出租、互換、轉讓或其它方式流轉。但實際執行中，往往發包方的人為非法限制阻撓土地經營權的流轉。當前侵害農民土地流轉權的現象較多，一是以權力剝奪了農戶的自主決策權。二是以土地規模經營為藉口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價強行“租用”農戶承包地。三是在土地流轉過程中與農民爭利。四是隨意調整承包地，分出所謂“口糧田”、“機動田”，在本應分到各戶的承包地中切出機動田，由村集體甚至村幹部個人掌握，變相剝奪農戶土地。
    二、農村土地承包合同糾紛產生的原因
    農村土地承包是一項政策性、法律性很強的工作。特別是《中華人民共和國農村土地承包法》實施以來，農村土地承包又出現了新情況、新內容。通過訴諸法院的農村土地承包合同糾紛看。造成糾紛的主要原因是由於合同簽訂和管理不規範、發包方非法變更解除合同、干涉承包方生產經營自主權、承包方進行破壞性、掠奪性經營、改變土地的農業用途，用於非農建設、承包方沒有依約交納承包費、政府幹預過多等等。具體體現在：
    (一)合同簽訂和管理不規範，是造成糾紛的重要原因。
    一方面，合同簽訂不嚴密，存在紕漏。由於部分村幹部和村民的法律意識薄弱，在簽訂承包合同時不採用書面形式，只是口頭說說了事，權責不清導致糾紛；
有的雖然簽訂了書面合同，但條款不完善，權利義務不具體，不能體現平等原則，有的直接違背法律規定。比如有一份承包合同規定：“乙方（承包方）在承包期內不管遇到多大的自然災害，甲方概不負責”，與法律規定的不可抗力可免責的規定相悖。還有一份合同規定：“乙方不履行合同，罰款40%；
擅自變更合同的罰款5000—10000元”，把違約責任錯當成“罰款”，而且比例過高，違背公平原則。有的採用不公平的格式合同，有的圓珠筆書寫，儲存時間根本達不到承包期的要求。
    另一方面，合同管理不到位，留下隱患。農村土地承包合同一旦簽訂，即具有行政權威性和法律的嚴肅性，但由於管理不規範，土地承包合同填寫模糊混亂，有的地名甚至面積，由村社幹部甚至農戶都可以自己填寫和塗改，有的還重籤合同，一份承包合同在一年內重籤多次，造成了案件審理中的不必要地麻煩。
　　（二）合同履行中單方違約是引發糾紛的主要因素。
　　土地承包過程中，存在著發包方違約和承包方違約二種形式。我院通過調查發現，發包方違約的案件佔所有案件的72%，承包方違約的案件佔所有案件的28%，可見在土地承包合同糾紛案件中，主要是發包方違約造成的。發包方的主要違約的三種情況有：
　　（1）發包方非法變更、解除合同。承包合同依法成立即具有法律效力，雙方當事人必須認真履行，任何一方均不得擅自變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第26條和第27條的規定，家庭承包的，在承包期內非發生法律規定的事由，並經過法定程式，發包方不得收回和調整承包地。這是該法賦予農民長期而有保障的土地使用權的核心內容。同時，發包方不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權。當前，有的鄉村幹部不注意尊重農民的生產經營自主權，強制收回承包地。農民如不接受，發包方便通過不正當手段操縱村民會議或者村民代表會議，達到少數服從多數產生有關決議，強迫農民違背自己的起初意願，放棄或者變更其土地承包經營權。
　　如審理的杜XX訴莒縣桑元鄉XX村果園承包合同糾紛一案，該合同的約定期限為12年，但在第五年上，發包方即村委發動群眾將原告所栽的果樹全部刨了，致該合同無履行，原告杜XX訴來法院，要求處理。此外，發包方不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為理由收回承包地搞招標承包，也不得將承包地收回抵頂欠款。但實踐中，發包方往往以自己 的意志為轉移，做了一些違背法律的行為。
    （2）干涉承包方依法享有的生產經營自主權。承包方依照《農村土地承包法》第16條第1項的規定，依法享有承包地使用、收益的權利，有權自主組織生產經營和處置產品，這就是承包方的生產經營自主權的基本內容。目前，在一些村莊，不尊重農民生產自主權的問題還比較突出。有的發包方為了完成上級佈置的任務，如搞樣板田、示範基地等，不顧承包農民的意願，強迫他們種植某種作物；
有的發包方為了發展農業產業化、實行規模經營等，強迫承包方統一耕種某種作物；
有的發包方假借統一管理等名目，強迫承包方購買指定或代銷的種子等農業生產資料。承包方如不同意，有的發包方即採取不正當手段強制推行，甚至砍毀承包方已經耕種的作物。當承包方按照發包方的強制要求耕種，產品出現賣難、減產等 問題時，發包方卻不予解決或者無力解決，給承包方造成損失。
　　（3）發包方未依合同約定交付承包標的。農村土地承包合同生效後，發包方應依合同約定的時間或條件將標的物交付給承包方經營使用，否則，即構成違約。最高人民法院《關於審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》）第26條規定：承包合同轉包後，因發包方的原因，致使轉包合同不能履行，給 轉包後的承包方造成損失的，轉 包後的承包方起訴承包方時，人民法院可以通知發包方作為第三人蔘加 訴訟，並根據其過錯，確定其應承擔的相應責任。
　　2、承包方的主要違約形式。
　　（1）承包方進行破壞性、掠奪性經營。有的承包方由於建築、取土、採礦以及其他不合理使用土地的行為， 造成土地荒漠化、鹽漬化、破壞耕作層等嚴重破壞耕種條件。以一般的人力、物力難以恢復種植條件的損害。《農村土地承包法》第60條第2項的規定：承包方給承包地造成永久性損害的，發包方有權制止，有權要求承包方賠償由此造成的損失。《若干規定》第28條規定：因承包方隨意改變土地用途或者對承包經營的標的物進行 破壞性或者掠奪性生產經營，發包方要求承包方 對造成的損失給予賠償的，人民法院應當予以支援。
　　（2）承包方改變土地的農業用途。根據《農村土地承包法》第17條的規定，承包方又有維持土地的農業用途、不得用於非粗淺建設的義務。土地管理法對於農業用地轉為建設用地規定了嚴格的轉用審批程式和徵地、用地批准程式。將農業用地轉為建設用地，必須依照土地管理法的規定，經過有關人民政府的土地行政主管部門給予處罰。此外，根據《農村土地承包法》第56條的規定，當事人一方不履行合同義務或履行義務不符合約定的，應當按照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任。如承包方在承包經營活動 中出現上述行為，即是嚴重的不發履行合同義務不符合約定的行為。就應承擔相應的違約責任。
　　如近期審理一起原告莒縣東莞鎮西沈莊村村民委員會訴被告劉桂遠農業承包合同糾紛一案，原告於2001年春天將區域內的土地一畝發包給被告，前提是讓其栽桑，制定優惠政策的目的也是鼓勵村民發展桑園，被告栽植的桑苗由於管理不善，造成死亡，桑苗死亡後，被告未及時補栽，而是將桑苗刨除，改變土地的用途，構成違約行為。原告起訴要求其賠償損失是正確的，故法院依法判令被告劉桂遠付給原告承包費並賠償經濟損失。
    （3）承包方沒有依約定交納承包費。
　　農村土地承包合同的承包方，有依合同約定交納承包費的義務。承包方應當依承包合同約定的時間、期限、數額交納承包費， 不得無故逾期交納、拒絕交納或少交納，否則，即構成違約。構成違約的，應當按照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任，對於因承包費或交納承包費等方面產生爭議的承包合同的雙方當事人，可請求人民法院給予解決。《若干規定》第9條規定：農業承包合同中，對承包金額或交納承包金的比例或者範圍沒有約定或者約定不明確的，人民法院可在查清事實，分清責任的基礎上主持雙方當事人進行調解。當事人不願調解或調解不成的，依照本規定 第8條的規定處理。即人民法院在審理農業承包合同糾紛案件時，對承包合同中所約定的承包方應當承擔的義務中，超過有關法律、法規的，超過的部分不予保護。但是，以招標、拍賣方式承包的，承包費通過公開競標、競價確定；
以協商等方式承包的，承包費由雙方議定。
    法院在審理的農村土地承包合同糾紛案件中，這類案件所佔比例較大。如莒縣東莞鎮西沈莊村村民委員會訴被告徐以新農業承包合同糾紛一案，被告徐以新於2002年承包原告莒縣東莞鎮西沈莊村村民委員會的土地一畝種植黃煙，欠土地承包費200元，2003年又承包原告土地一畝種植桑園，欠土地承包費110.40元，兩項共計310.40元。法院經審查認定，依法判決被告付還原告拖欠的承包費310.40元。
　　（三）政府幹預過多，是土地承包合同糾紛產生外部因素。
　　一方面，有些鄉鎮政府工作不到位，缺乏必要的村幹部規範指導，造成農村承包合同的訂立和履行中不必要的失誤，成為糾紛產生的重要因素。
　　如有的村幹部漠視農民權益，往往巧立名目，採取行政強制單方更改承包合同，有些農民土地、經濟林等承包經營權尚未到期，就被強行收回或者另行發包，也不給原承包的農民合理補償，有些村莊在發包土地時，違反民主議定原則，採用村委部分負責人“暗箱操作”的方式，根據個人好惡、親疏遠近擅自進行發包，引起群眾不滿，有些對外發包的土地承包手續不完備，未履行《土地管理法》所要求的程式，造成合同無效引發糾紛等。有的鄉鎮政府缺乏市場調研，未因地制宜，主觀地運用行政命令，強迫農民進行模式經營，或者改變土地用途，打擊了農民的生產積極性，也導致失敗。部分村幹部確實存在素質問題，由於他們對政策法律瞭解少，有的還非常缺乏對政策法律正確的認識，他們在具體工作中，當然難以正確地執行國家的法律和政策，甚至有違反法律政策發包土地的現象出現，也很容易引發糾紛的。
    另一方面，在履行過程中常常因為村委會負責人更換，新班子對前任村委訂立的合同不滿意，就否認原合同的效力，私自變更合同條款或對標的物重新發包。因為前幾年訂立的合同，一般期限較長，承包費基數較低，隨著人均收入的提高，有的發包人以合同承包費不合理為由，單方決定提高承包費或者單方終止合同，另行發包，導致糾紛發生。
     （四）土地流轉不順暢是引發糾紛的新情況。
    適當引導農戶搞好土地經營權流轉，是活躍農村經濟的重要舉措。但是，土地承包經營權的流轉，必須是在尊重農民意願的基礎上，由承包方自願進行。《農村土地承包法》第10條規定：土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。承包方在進行土地承包經營權的流轉時，除以轉讓方式流轉須經發包方同意外，其他流轉方式，發包方一律無權干涉。但是，目前，有一些地方的農業結構調整和產業化發展過程中，發包方以結構調整和發展農業產業化為藉口，以各種手段強迫承包方將承包地進行流轉，集中土地搞所謂：“規模經營”和“產業化”。這些方式都是嚴重侵害了承包方的土地承包經營權的違法行為。
    （五）情勢變更和第三者原因使糾紛產生不可避免。
　　在第一輪承包中，有的合同簽訂時承包費偏低，目前仍在合同履行期內，村組於是提出要麼提高承包費，要麼讓給價高的其他農戶承包，由此產生糾紛。
　　有一件承包合同糾紛案件，簽訂合同時約定每畝10元，隨著物價的變動，明顯偏低，法院根據“情勢變更”原則進行調解，適當提高了承包費，雙方均表示接受。有的地方由集體統一進行中低產田改造後，地力增強，村組要求提高承包費；
有的地方土地徵用、村鎮建設、道路建設影響到承包時，承包合同雙方經常對土地調整、補償意見不一；
還有的農戶因人口變動，為增地減地而發生糾紛。這些客觀情況，都會導致承包合同糾紛的產生。
　　另外，有的土地起初比較貧瘠，承包費較低，承包戶經過多年開發後獲得較大收益，引起一些農戶嫉妒，要求終止原承包合同。有的農戶單獨或聯合其他農戶搶種承包地或瓜地承包地，或者阻止已簽訂承包合同的農戶進行耕種，矛盾激化時甚至發生打鬥。
    三、解決糾紛的對策
    基於上述種種原因分析，從法院角度，筆者建議著重做好以下幾點，從而減少此類糾紛的發生。
　　1、 加大宣傳力度，提高法制觀念。配合法制宣傳，要在農村儘快對《中華人民共和國承包
法》進行普及宣傳，要讓農村的每一位村民，尤其是村委會成員真正瞭解《承包法》的基本內容，熟悉農村土地承包的原則和程式，土地承包經營權的流轉形式和要件。使該類糾紛消滅在萌芽狀態。
　　2、強化疏導工作，依法審理案件。
　　人民法院對起訴過來的每一件案件都要持十分審慎的態度，這類案件影響面一般都比較大，處理不好容易引發群體性上訪或者其他惡性事件的發生，在持謹慎態度的同時應抵住外在壓力，依法審理。多做疏導調處工作，不可一判了之，儘量追求案結事了的最好社會效果。並配合案例，積極擴大案件的社會影響面，做到審結一案，教育一片。
　　3、配合主管部門，規範承包行為。
　　法院應拓寬服務領域，不能就案辦案，要積極配合農業主管部門，做好協助工作。指導村組公開發包、合理確定承包基數。規範承包合同內容，必要時可採用格式合同，但格式合同的起草要符合法律和政策的規定，條款要平等、具體、全面。加強對承包合同的管理，堅持穩定和完善相統一的原則，制止隨意撕毀合同的現象。
    4、嚴懲犯罪分子，維護社會穩定。對破壞、干擾農村土地承包的犯罪行為要依法嚴懲，範承包秩序，保護和促進農村經濟發展，維護農村穩定。